Raport KE o delegowaniu pracowników: Nie będzie nowej dyrektywy

Zdaniem Komisji Europejskiej nie jest potrzebna kolejna zmiana w unijnych przepisach o delegowaniu pracowników. Możemy natomiast się spodziewać większej aktywności Europejskiego Urzędu Pracy, w tym stworzenia kalkulatora wynagrodzeń oraz wzmożenia kontroli delegowania cudzoziemców

Komisja Europejska opublikowała raport podsumowujący wdrożenie ostatniej rewizji dyrektywy o delegowaniu pracowników. Chodzi o dyrektywę 2018/957/UE zmieniającą tzw. dyrektywę podstawową 96/71/WE, która w państwach członkowskich jest stosowana od 30 lipca 2020 r. Na jej mocy m.in. obowiązek zapewnienia minimalnych stawek płacy zastąpiono obowiązkiem zapewnienia delegowanym takiego wynagrodzenia, jakie przysługuje miejscowym pracownikom.

Zgodnie z założeniem przyjętym w tych przepisach KE miała przygotować sprawozdanie, w którym dokona przeglądu, jak wygląda ich stosowanie, i zaproponować niezbędne zmiany. Komisja publikuje je teraz, z niemal rocznym opóźnieniem, bo zgodnie z treścią dyrektywy powinno ono być gotowe do 30 lipca 2023 r.

Bez zmiany prawa

W sprawozdaniu wiele miejsca poświęca się kwestii delegowania pracowników z państw trzecich oraz pracowników tymczasowych. Tematyka ta będzie też omawiana w trakcie międzynarodowej konferencji „EU Cross-Border SERVICE PROVIDERS In Harmony with Law” organizowanej przez Europejski Instytut Mobilności Pracy (ELMI) oraz Polskie Stowarzyszenie Opieki Domowej (PSOD), która odbędzie się 20 maja 2024 r. w Warszawie.

KE stwierdza w raporcie, że zastąpienie obowiązku płacenia minimalnych stawek płac na obowiązek wypłacania wynagrodzeń w takiej wysokości, jaka jest przyjęta w kraju delegowania, spowodowało wzmocnienie praw pracowników delegowanych. W związku z tym stwierdza, że nie ma potrzeby dokonywania kolejnej reformy przepisów o delegowaniu, bo zasadniczy oczekiwany efekt został osiągnięty.

– To rozsądny wniosek. Trzeba poczekać, by te przepisy obrosły w orzecznictwo i praktykę ich stosowania, zwłaszcza że tego orzecznictwa w dużej mierze jeszcze nie ma – zauważa dr Marcin Kiełbasa, radca prawny, adiunkt na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie, legal advisor Europejskiego Instytutu Mobilności Pracy. Ekspert podkreśla jednocześnie, że konkluzja ta jest ważna, bo ryzyko zmiany dyrektywy wciąż wisi w powietrzu – m.in. lewica w UE naciska, by przepisy te jeszcze zaostrzać. Postulat ograniczenia delegowania pojawił się ostatnio także w Holandii, m.in. poprzez zakazanie „elastycznych” umów zatrudnieniowych, takich jak delegowanie obywateli państw trzecich w „sektorach o wysokim poziomie nadużyć”.

Jednak choć Komisja nie przewiduje zmian przepisów, to dostrzega potrzebę podjęcia działań w celu realizowania zawartych w nich zasad. Powinny się tym zająć państwa członkowskie, ale KE duży nacisk kładzie też na zwiększenie aktywności Europejskiego Urzędu ds. Pracy (EUP), którego zadaniem jest m.in. informowanie o prawach i obowiązkach pracowników oraz pracodawców, a także koordynacja wspólnych kontroli państw członkowskich. Niestety są obawy, czy pójdzie to w kierunku oczekiwanym przez polskie firmy.

Problem z płacami

KE w swoim raporcie wskazuje, że pracodawcy mają kłopot z ustaleniem, jakie wynagrodzenie powinien otrzymywać pracownik delegowany (niektóre elementy płac wynikają bowiem np. z układów zbiorowych pracy, a te czasem są trudno dostępne). Postuluje więc, aby EUP we współpracy m.in. z państwami członkowskimi stworzył narzędzie ułatwiające obliczanie wynagrodzeń.

– Trudności w precyzyjnym ustaleniu wynagrodzenia niestety rzeczywiście istnieją. Paradoksalnie przyczyniła się do tego sama Komisja, zastępując pojęcie minimalnej stawki płacy terminem „wynagrodzenie”. Pomysł wprowadzenia takiego narzędzia oceniam zatem jako bardzo trafny i praktyczny – wskazuje dr Kiełbasa.

Takie rozwiązanie byłoby zresztą korzystne nie tylko dla pracowników delegowanych.

– Pracodawcy delegujący mieliby dzięki temu dostęp do wiarygodnego i oficjalnego źródła wiedzy na temat sposobu obliczania wynagrodzenia w danym państwie członkowskim. Trudno jednak na razie ocenić, jak szczegółowe byłoby to narzędzie – i czy w ogóle, mając na względzie wielość przepisów i branż, skonstruowanie uniwersalnego rozwiązania jest możliwe – zauważa Joanna Kegler, radca prawny w zespole Immigration EY.

Obcokrajowcy i kontrole

Jeszcze ciekawsze stwierdzenia niż w samym raporcie KE pojawiają się w dokumencie roboczym Komisji towarzyszącym sprawozdaniu. Jest w nim mowa m.in. o „wzmacnianiu egzekwowania” przepisów dotyczących delegowania w sektorach o dużej liczbie delegowanych obywateli państw trzecich. Zdaniem ekspertów oznacza to nic innego, jak więcej kontroli.

– Jako że Polska przoduje w delegowaniu pracowników do innych krajów UE, w szczególności do Niemiec, można oczekiwać dokładniejszego monitorowania tych procesów. Zwłaszcza polscy przedsiębiorcy delegujący do UE cudzoziemców mogą się spodziewać wzmożonych kontroli – wskazuje Joanna Kegler.

Jest to tym bardziej istotne, że w samym raporcie KE podkreśla, że ciągle rośnie liczba delegowań pracowników z państw trzecich i nadal jest spodziewane utrzymywanie się tego trendu.

W dokumencie towarzyszącym sprawozdaniu KE zauważa też, że może być zbyt wcześnie, aby ocenić, czy kary za nieprzestrzeganie przepisów wprowadzone w państwach członkowskich są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (a przykładowo maksymalna wysokość kary grzywny waha się od 1100 euro na Litwie do 500 000 euro w Niemczech). To istotne stwierdzenie, bo pojawiają się sygnały, że kary w niektórych krajach UE są nadmierne (a więc nieproporcjonalne).

– Moim zdaniem Komisja powinna już teraz zapewnić efektywne monitorowanie stosowania przez poszczególne państwa członkowskie sankcji, a zwłaszcza spełnianie przez sankcje zasad proporcjonalności. Wymowny jest tu przykład Austrii, która nakładała całkowicie nieproporcjonalne sankcje wynikające z naruszenia austriackich przepisów o delegowaniu, a następnie przegrała przed Trybunałem Sprawiedliwości UE wiele istotnych spraw w tym zakresie – zauważa Marcin Kiełbasa.

Praca tymczasowa i podwykonawstwo

W swoim raporcie Komisja odnotowuje też pojawiające się poważne wątpliwości co do stosowania przepisów dyrektywy do delegowanych pracowników tymczasowych. Jak wskazują stowarzyszenia reprezentujące pracodawców i agencje pracy tymczasowej, ten problem może dotyczyć zwłaszcza mniejszych przedsiębiorców oraz takich agencji, które nie mają oddziałów w więcej niż jednym państwie członkowskim.

– Ważny problem zauważony przez Komisję stanowią przepisy dotyczące obowiązku informowania agencji pracy tymczasowej przez przedsiębiorstwo użytkownika o warunkach zatrudnienia mających zastosowanie do pracowników tymczasowych. Różnią się one w poszczególnych krajach. Są też obawy, czy nie będzie dochodziło do naruszania przepisów dotyczących równego traktowania takich pracowników, świadomie lub nieświadomie. W tym kontekście wraca również problem z tym, że w wielu krajach nie ma łatwo dostępnych i zrozumiałych informacji na temat zasad zatrudnienia w danym państwie – wyjaśnia Joanna Kegler.

W związku z tym KE wskazuje, że państwa mogłyby przeprowadzać przeglądy swoich regulacji, a także stworzyć – z pomocą EUP – usługi wsparcia dla agencji pracy tymczasowej i przedsiębiorstw użytkowników w zakresie stosowania zasad delegowania.

Komisja sugeruje również, że powinna być sporządzona mapa obecnej sytuacji w państwach członkowskich w zakresie odpowiedzialności podwykonawcy (tj. sektorów, poziomów i warunków zatrudnienia objętych odpowiedzialnością). To również miałoby się odbywać przy wsparciu EUP. Zasadą jest bowiem, że w przypadku podwykonawstwa pracownik delegowany może pociągnąć do odpowiedzialności w odniesieniu do wypłaty zaległego wynagrodzenia nie tylko swojego pracodawcę, będącego podwykonawcą, lecz także jego kontrahenta – wykonawcę usługi. Jednocześnie jednak przepisy UE pozwalają na to, by państwa mogły ustanowić u siebie bardziej rygorystyczne zasady odpowiedzialności, stąd też trudności w ustaleniu jej zakresu.

Komisja proponuje również ograniczenie liczby poziomów w łańcuchach podwykonawstwa i rozszerzenie odpowiedzialności podwykonawców na cały łańcuch. Są jednak obawy o skutki takich zmian dla firm i inwestycji w sektorze budowlanym.

– Przy takim rozszerzeniu mogą się zdarzyć sytuacje, kiedy niektórzy uczestnicy łańcucha, działający w dobrej wierze, mogliby zostać pokrzywdzeni. Największe zastrzeżenia budzi propozycja ograniczenia liczby poziomów w łańcuchach podwykonawstwa. Często ich powstawanie wynika bowiem z autentycznej potrzeby gospodarczej. Zwłaszcza gdy brakuje lokalnych podwykonawców w państwie przyjmującym. Sztuczne administracyjne ograniczenia mogłyby się stać kolejną barierą w swobodnym świadczeniu usług – uważa dr Kiełbasa. ©℗