Paralizator albo długopis. Polska prezydentura w pułapce ustroju

Ta suma robi wrażenie. Organizacja i przeprowadzenie tegorocznych wyborów prezydenckich, jak podał Rafał Tkacz, szef Krajowego Biura Wyborczego, będą kosztować podatników ok. 550 mln zł; zaś jeśli doliczyć wydatki na kampanię, to ich koszt wzrośnie do 620 mln zł. Lubujący się w podkreślaniu takich wątków „Fakt” wylicza, że oznacza to wydatek rzędu 20 zł na każdego wyborcę – to tak à propos pomysłów, by za możliwość głosowania trzeba było płacić. Jak widać, już wszyscy płacimy.

Ale może warto tyle wydawać? W końcu chodzi o wybór osoby kluczowej dla państwa. Przekonanie, że wybory prezydenckie mają szczególną rangę znajduje uzasadnienie w samym ich mechanizmie. Mandat społeczny prezydenta jest silniejszy niż rządu. Głowę państwa wybieramy większością bezwzględną (ponad 50 proc. głosujących), zaś rząd tworzą ugrupowania dysponujące zdolnością koalicyjną, co oznacza, że – teoretycznie – partia, z której wywodzi się premier, może ledwo przekraczać próg wyborczy (5 proc.).

Sytuacja nie jest więc zdrowa: polska wersja demokracji wymaga większego poparcia dla reprezentanta kraju niż dla rządu. Emocje (i koszty) związane z wyborem tegoż reprezentanta związane są zaś z faktem, że prezydent może pracę rządu skutecznie sabotować albo oliwić. W praktyce zaognia to konflikt społeczny i powstrzymuje kolejne ekipy przed przeprowadzeniem reform.

Trzecia droga, czyli bigos

Gdy spojrzymy na najpotężniejsze i najbogatsze państwa świata, to ustrojową rolę prezydenta względem rządu określają one w sposób znacznie bardziej zdecydowany niż w Polsce. W Niemczech panuje ustrój parlamentarno-gabinetowy: prezydent to funkcja kontrolno-reprezentacyjna. W praktyce rządy należą do kanclerza i to on kształtuje politykę niemal w całości, a zmiany na stanowisku prezydenta (wybiera go Zgromadzenie Federalne) nie wywołują większej ekscytacji. W USA z kolei, gdzie obowiązuje system prezydencki, głowa państwa jest szefem rządu z wyjątkowo silną władzą nad egzekutywą. Stąd idące w dziesiątki miliardów dolarów koszty kampanii prezydenckich oraz organizacji tamtejszych wyborów i zacięta walka rywali politycznych. Stawka jest wysoka.

Polska po 1989 r. nie mogła się zdecydować, w którym kierunku iść – i wybrała trzecią drogę, czyli system parlamentarno-gabinetowy z relatywnie silnym prezydentem. Dlaczego? Po części to echo doświadczeń. W międzywojniu koncepcja ustrojowej roli głowy państwa wahała się między skrajnościami. Konstytucja marcowa z 1921 r., pierwsza ustawa zasadnicza po odzyskaniu niepodległości, ustanawiała system gabinetowy. Wybierany przez Sejm i Senat prezydent miał zajmować się przecinaniem wstęg i przemowami, choć miał też pewne uprawnienia, np. inicjatywę ustawodawczą. Z kolei przyjęta w 1935 r., na niecały miesiąc przed śmiercią Józefa Piłsudskiego, konstytucja kwietniowa, wprowadzała model prezydencki o charakterze wręcz autorytarnym. Prezydent uzyskał prawo do wydawania rozporządzeń o mocy ustawy, a także mianował premiera i ministrów i nie podlegał odpowiedzialności konstytucyjnej. W pewnym sensie stał ponad prawem. Ogniste spory polityczne w okresie międzywojnia, intrygi i koncentracja na samej władzy, a nie na jej istocie, czyli służbie Polsce, zaowocowały brakiem odpowiednich polityk gospodarczych i nieprzygotowaniem naszego kraju do zmagań z niemieckim agresorem w 1939 r.

Po upadku PRL, od 1952 r. systemu „bezprezydenckiego”, elity musiały na nowo zdefiniować, kim ma być głowa państwa. Uchwalona w 1992 r. tzw. mała konstytucja wprowadzała model „półprezydencki”, grawitujący w stronę systemu francuskiego, choć nie imitujący go w pełni. Polski prezydent miał np. wpływ na obsadę ministerstw siłowych, ale nie miał – jak prezydent Francji – odpowiednio szerokich uprawnień legislacyjnych (nie mógł np. samodzielnie zarządzać referendów). Piastujący wówczas stanowisko Lech Wałęsa nalegał, by wprowadzić w Polsce system prezydencki. Batalię przegrał, ale nie sromotnie. Przeciwnicy także nie odnieśli zwycięstwa absolutnego. To, jak uprawnienia prezydenta określono w konstytucji z 1997 r. było wyrazem niezdrowego raczej kompromisu i „fotograficznym zdjęciem” ówczesnego układu sił w polityce.

Od tamtej pory prezydent jest zarówno silny, jak i słaby. Silny, bo ma prawo weta, inicjatywę ustawodawczą, pozostaje zwierzchnikiem sił zbrojnych nawet w czasie wojny i mianuje ambasadorów. Słaby, bo jego uprawnienia wykonawcze są wyjątkowo wąskie – zwłaszcza w porównaniu do prezydenta USA czy Francji. W odróżnieniu od tego pierwszego nie kształtuje np. budżetu państwa, a w odróżnieniu od tego drugiego nie jest głównym, a tylko pomocniczym (względem rządu) architektem polityki zagranicznej. Takie zdefiniowanie roli prezydenta sprawiło, że w praktyce jego realną funkcją bywała zbyt często rola Wielkiego Paralizatora.

Koszmarnie kosztowna kohabitacja

Prezydent zmienia się w Wielkiego Paralizatora w warunkach kohabitacji, a więc gdy wywodzi się z innej opcji politycznej niż rząd. Wówczas jego naczelną ambicją jest paraliżowanie pracy przeciwników politycznych. Na 36 lat historii III RP mieliśmy do czynienia z kohabitacją sześciokrotnie, w sumie przez ok. 11 lat. Jak podaje demagog.pl, kohabitował w latach 1993–1995 Lech Wałęsa z koalicją SLD-PSL, w latach 1997–2001 Aleksander Kwaśniewski z AWS–UW, zaś w 2005 r., przez dwa miesiące, z rządem PiS, LPR i Samoobrony. Kohabitował w latach 2007-2010 Lech Kaczyński z koalicją PO–PSL, a potem w 2015 r. przez 4 miesiące z koalicją PO-PSL Andrzej Duda i w końcu kohabituje od 1,5 roku z Koalicją 15 października.

Prezydent ma wiele narzędzi, głównie o charakterze proceduralnym, którymi może paraliżować pracę rządu. Do najczęściej wykorzystywanych należy prawo weta. Jest tak dlatego, że aby prezydencki sprzeciw obalić, potrzeba większości trzech piątych w Sejmie. To jest wyśrubowany wymóg, który oznacza, że weto bardzo często skutecznie „zabija” daną ustawę. Rekordy bił tu Lech Wałęsa, który zawetował 27 ustaw rządów Waldemara Pawlaka i Józefa Oleksego, usiłował podporządkować sobie ministerstwa siłowe czy publicznie kwestionował legalność rządu. Z kolei jego następca Aleksander Kwaśniewski próbował zablokować reformę emerytalną Jerzego Buzka czy ustawy z pakietu reformy zdrowia (m.in. o kasach chorych). Spór polityczny między Lechem Kaczyńskim a rządem Donalda Tuska, głównie o kształt polityki zagranicznej i obronnej, poskutkował paraliżem decyzyjnym w tych dziedzinach.

Andrzej Duda w ramach obecnej kohabitacji również hojnie korzysta z prawa sprzeciwu. Zawetował pięć ustaw w ciągu 1,5 roku rządów koalicji, gdy w ciągu 8 lat rządów PiS zawetował ich 13, przy czym częściowo weta były wówczas efektem walki frakcyjnej w obozie Zjednoczonej Prawicy. Obok wykorzystania prawa weta, Duda korzystał też z prawa łaski w sposób politycznie zaangażowany, a także paraliżował dyplomację, wstrzymując przez rok składanie podpisów pod nominacjami na stanowiska ambasadorów, gdyż to właśnie rząd ich wskazywał.

Za każdym razem, gdy w okresie kohabitacji pojawia się spór między rządem a prezydentem, jest on generatorem ognistego konfliktu społecznego. Nietrudno zrozumieć, dlaczego. Oto stają naprzeciw się dwaj ludzie, jednoznacznie kojarzeni z przeciwnymi obozami: prezydent i premier. Grupy ich zwolenników odczuwają odruchową potrzebę obrony „swojego”, co skutkuje nie produkcją merytorycznych argumentów i rzetelną debatą, a wylewem hejtu. Nie jest wtedy spokojnie w trakcie rodzinnych obiadów.

Co jednak, gdy do kohabitacji nie dochodzi? Wówczas Wielki Paralizator zamienia się w Strażnika Żyrandola lub Długopis. Jego główną funkcją staje się przyklepywanie wszystkiego, co rząd mu podsuwa. Strażnikiem Żyrandola był, według Andrzeja Dudy, Bronisław Komorowski, gdy rządziło PO, a Długopisem okazał się – w opinii przeciwników politycznych – Andrzej Duda, gdy rządził PiS. Niestety, w takiej sytuacji gruntowne reformy z rzadka tylko mogą ujrzeć światło dnia. Jako że zmiany takie wymagają spokojnego, konsekwentnego i wieloletniego wdrażania, a politycy są przyzwyczajeni, że prędzej czy później do paraliżującej je kohabitacji dojdzie, po prostu się ich nie podejmują. Lepiej skoncentrować się na bieżącej walce czy kolejnej kampanii w ramach innych wyborów: do parlamentu, europarlamentu czy samorządowych.

Summa summarum, Prezydent RP – tak jak obecnie definiuje jego funkcję konstytucja – skazany jest na brak należytego szacunku. Żeby nie był ani Wielkim Paralizatorem, ani Strażnikiem Żyrandola, ani Długopisem, należałoby się na coś zdecydować: albo skupić się na jego funkcjach reprezentacyjnych, albo rozszerzyć uprawnienia tak, by licowały one z szerokim mandatem społecznym, który uzyskuje w wyborach.

Być jak Trump?

Oczywiście, spory polityczne i impas reformatorski nie dotyczą wyłącznie Polski i mają miejsce także w bardziej rozwiniętych demokracjach. Jednak zazwyczaj państwa te nie mają za sobą tak burzliwej historii jak my i przez ostatnie 300 lat relatywnie spokojnie akumulowały kapitał. Jeśli dzisiaj wpadły w stagnację i odcinają kupony od dawnej świetności, to w jakimś sensie stać je na to, bo tych kuponów do odcięcia mają naprawdę sporo. Polska, w której proces bogacenia się był przerywany nieustannymi katastrofami w rodzaju zaborów, wojen czy socjalizmu, nie może pozwolić sobie na podobny luksus. O ile ostatnie 35 lat przepłynęliśmy, jak zauważa Marcin Piątkowski w „Europejskim Liderze Wzrostu” czy Piotr Koryś w „Pożegnaniu z pańszczyzną”, na dużej prędkości (jeśli mierzyć to w kategoriach PKB i jakości życia), o tyle silniki, które naszą łódkę napędzały, zaczynają się zacierać: system jest niedostosowany do wyzwań demograficznych i technologicznych, a także tych związanych z bezpieczeństwem. Na biegu jałowym dłużej jechać nie można, a właściwie od reform 1999 r., a potem wejścia do UE, na takowym właśnie jedziemy – skoncentrowani na sporach ideologicznych, a nie na naprawie państwa.

Skoro zaś redefinicja ustrojowej roli prezydenta może być jej początkiem, wypada zastanowić się, co Polsce bardziej się opłaca: zwiększyć czy ograniczyć jego prerogatywy. Wskazówek warto poszukać u ekonomistów. Torsten Persson i Guido Tabellini w pracy „The Economic Effects of Constitutions” przeanalizowali wpływ konkretnych form demokracji na gospodarkę, zderzając ze sobą ustroje prezydenckie i parlamentarne. Okazuje się, że te pierwsze oznaczają zazwyczaj mniejszy rozmiar rządu (średnio o ok. 5 proc.), wynikający po części z mniejszych wydatków socjalnych i niższych deficytów. Wydawać by się mogło, że system prezydencki może być atrakcyjny dla zwolenników rozwiązań rynkowych, wierzących w siłę prywatnej gospodarki, ale w praktyce sprawa nie jest tak prosta. Jak bowiem stwierdzają Persson i Tabellini, systemy prezydenckie charakteryzują się też średnio „znacznie gorszymi wynikami gospodarczymi ze względu na gorszą politykę strukturalną, gdzie infrastruktura prawna w mniejszym stopniu respektuje prawa własności” – a prawa własności na rynku rzecz święta.

Oczywiście, kontekst jest istotny. Im biedniejszy kraj o systemie prezydenckim, tym negatywne tendencje tego ustroju bardziej widoczne, gdyż – jak można zakładać – instytucje demokratyczne w takim kraju są również wyjątkowo słabe. I, odpowiednio, im bogatszy, tym – ze względu na lepsze instytucje – negatywne tendencje „prezydencjalizmu” mniej wyraźne. Dlatego Ameryka trzyma się jakoś (choć drży) nawet pod Trumpem.

Największy problem ustroju prezydenckiego jest tożsamy z problemami systemów monarchicznych: skąd gwarancja, że prezydent będzie mądrą i dobrą głową państwa? Takiej gwarancji nie ma. Być może więc to parlamentaryzm – choć związany jest z wyższymi wydatkami rządowymi – per saldo gwarantuje stabilniejszy wzrost, bo po prostu większą wagę przywiązuje do podstawowych wolności i wartości? Jakkolwiek by nie było, z pracy Perssona i Tabelliniego można wnioskować, że prawdopodobnie na cokolwiek się zdecydujemy, będzie to lepsze niż system mieszany, wykazujący wyjątkowo silne tendencje do większego zadłużania się i odwlekania niezbędnych reform.

Pamiętajmy jednak, że wszystkie analizy wpływu danego typu demokracji na gospodarkę obarczone są błędem małej próby: im rzadszy i im bardziej złożony ustrój, tym trudniej o statystyczne uogólnienie i jednoznaczne wnioski. Nie możemy więc odrzucić wariantu, w którym najlepszym systemem dla naszego kraju okaże się taki, który… jeszcze nie istnieje.

Ustrój szyty na miarę

Tu inspirująca może być Szwajcaria. Arend Lijphart zauważa w „Modelach demokracji”, że ustrój szwajcarski nie jest ani parlamentarny, ani prezydencki. Nie jest też mieszany w rozumieniu, w którym przedstawiałem to w tym artykule dotąd. To ustrój oparty na założeniu, że wszystkie stronnictwa polityczne powinny w jakimś zakresie dzielić się władzą. Dlatego w rządzie znajdziemy przedstawicieli narodowców, ale i socjalistów. Najważniejszą jednak cechą tego modelu jest zaawansowana decentralizacja, która skutkuje pozornie paradoksalną sytuacją: ludzie podejmują ważne decyzje polityczne w sposób bezpośredni (np. w referendach), ale jednocześnie życie publiczne nie jest spaczone i na wzór innych państw Zachodu nadmiernie upolitycznione. Polityka nie sięga tam do każdej sfery życia, a więc nie budzi tak ogromnych emocji.

W efekcie nawet sami szwajcarscy politycy okazują się… mało ważni. Nie tylko większość z czytających ten artykuł, lecz i wielu Szwajcarów nie wie, kim jest Karin Keller-Sutter. A to prezydentka Szwajcarii, szefowa siedmioosobowego Bundesratu, organu egzekutywy, ale bez wyjątkowych uprawnień. Prezydent w Szwajcarii to zaledwie primus inter pares, pierwszy wśród równych, wybierany raz w roku przez Zgromadzenie Narodowe, czyli tamtejszy parlament w celach reprezentacyjnych. Szwajcaria ma też kanclerza, którego nazwisko również nie jest powszechnie znane za granicą: obecnie funkcję tę pełni Viktor Rossi. Jest to stanowisko pomocnicze względem Bundesratu i wyłącznie administracyjne. Kanclerza również wybiera parlament – i ów parlament właśnie jest jedyną federalną instytucją, do której odbywają się ogólnokrajowe wybory.

W Szwajcarii stanowienie prawa i jego egzekucja odbywają się głównie lokalnie: odpowiedzialne za to są parlamenty, rządy i sądy kantonów, których jest 26 i każdy z nich ma własną konstytucję. Do obszarów, które zarządzane są na poziomie kantonów, należy edukacja, zdrowie, bezpieczeństwo publiczne i kwestie podatkowe. Parlament i rząd federalny, chcąc wpływać na cały kraj, muszą szukać porozumienia z regionami w każdej istotnej kwestii. Strukturalne oparcie ustroju na poszukiwaniu zgody sprawia, że polaryzacja społeczna w Szwajcarii jest bardzo niska, a zaufanie społeczne bardzo wysokie. Według World Value Survey, aż 65 proc. Szwajcarów zgadza się z tezą, że „większości ludzi można ufać”. Dla porównania – w Niemczech ten odsetek to 45 proc., w USA – 30–35 proc., a w Polsce – ok. 25-30 proc.

Ale czy Polska naprawdę może wypracować własny system tak skuteczny jak szwajcarski? Nie będzie to proste. To, jak wygląda ustrój szwajcarski obecnie, kształtowało się już od XIII w., gdy trzy kantony zawarły pakt obronny, dając początek strukturze federacyjnej. Po drodze (po wojnach napoleońskich) Szwajcaria przetestowała także centralizację, od której odeszła, wracając do idei federacyjnej. Nie obyło się bez tarć i nawet krótkiej wojny domowej, zanim konstytucyjnie określono, jaka ostatecznie ma być rola rządu federalnego. Instrumenty takie jak referenda wprowadzono dopiero w drugiej połowie XIX w. Wniosek z tego taki, że budowanie dobrego systemu to nie kwestia kilku dobrze zaplanowanych reform, a ciągłej otwartości na zmiany i eksperymenty, z których część okaże się chybiona.

W przypadku Polski jest to potężne wyzwanie, wymagające głębokiej zmiany mentalnej, ale jednocześnie wyzwanie spójne z naszym historycznym poczuciem wyjątkowości. Bez względu na to, jaką decyzję podejmiemy: czy wzmocnimy wolę prezydenta, czy ją zredukujemy, albo czy odważymy się na budowę wyjątkowego „polskiego modelu demokracji”, czy nie, coś zrobić trzeba. Akceptacja obecnego stanu rzeczy tworzy ryzyka nie do przyjęcia. ©Ⓟ