Państwo na minusie. Nie tylko finansowo

Oczywiście stabilność finansów publicznych jest jednym z fundamentów polityki gospodarczej państwa. Gdy deficyt i dług utrzymują się na nadmiernym poziomie, rośnie ryzyko fiskalne, które może prowadzić do kryzysu, a w skrajnym przypadku do niewypłacalności kraju i drastycznego spadku dobrobytu.

W czasach, gdy w wielu krajach obserwujemy odwrót od wartości demokratycznych i nasilanie się tendencji autorytarnych, w ocenie wiarygodności finansów publicznych coraz większe znaczenie zyskuje perspektywa obywatela i podatnika. Istotne staje się pytanie, czy sposób ich zarządzania sprzyja nie tylko stabilności, lecz także partycypacji społecznej, umacnianiu demokracji i przeciwdziałaniu populizmowi.

W tym kontekście znamienne jest przyznanie Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii w 2024 r. Daronowi Acemoğlu i Jamesowi Robinsonowi, którzy w swoich badaniach podkreślają znaczenie inkluzywnych instytucji dla trwałości systemów demokratycznych. Inkluzywność w odniesieniu do finansów publicznych oznacza przede wszystkim jawność zarządzania środkami publicznymi, społeczną kontrolę nad wydatkami, możliwość udziału w podejmowaniu decyzji oraz szeroko zakrojoną edukację finansową społeczeństwa.

Taki kompleksowy obraz wiarygodności państwa tworzy Indeks Wiarygodności Ekonomicznej Państwa (IWEP), który od trzech lat opracowuje zespół naukowców pod kierunkiem prof. Jerzego Hausnera (mam przyjemność być jego częścią). Indeks obejmuje osiem kluczowych obszarów, m.in. finanse publiczne, praworządność, wolność gospodarczą, stabilność pieniądza oraz jakość usług publicznych.

W tym ujęciu wiarygodne finanse publiczne to budżet nie tylko stabilny, lecz także przejrzysty i znajdujący się pod realną kontrolą obywateli. To system oparty na pewnych, prostych podatkach, solidnych ramach fiskalnych – z jasnymi regułami, niezależną radą fiskalną i wieloletnim planowaniem. To pełna przejrzystość działań, brak kreatywnej księgowości i rozpraszania środków w setkach funduszy czy agencji. A także ochrona przed wykorzystaniem finansów publicznych do celów politycznych czy klientelistycznych. To wreszcie respektowanie prawa obywateli do rozumienia ich mechanizmów i realnego wpływu na sposób pozyskiwania i wydatkowania pieniędzy z budżetu.

Niestety w latach 2015–2023 finanse publiczne w Polsce przeszły niebezpieczną transformację. W miejsce konstytucyjnych reguł jawności, przejrzystości, jedności i kontroli demokratycznej wprowadzono praktyki kreatywnej księgowości, mnożenia funduszy pozabudżetowych i omijania ustawy budżetowej. Skala tego zjawiska była bezprecedensowa – w 2022 r. rzeczywisty deficyt budżetu państwa był aż ośmiokrotnie wyższy niż ten oficjalnie przedstawiony w parlamencie. Kolegium Naczelnej Izby Kontroli odmówiło pozytywnej opinii w sprawie absolutorium, wskazując na „znaczną część gospodarki finansowej państwa prowadzoną poza budżetem”.

Sama instytucja budżetu państwa przestała pełnić funkcję nadrzędnego aktu zarządzania pieniędzmi publicznymi, co narusza art. 219 konstytucji. Powstał budżet równoległy w Banku Gospodarstwa Krajowego i Polskim Funduszu Rozwoju, w którym poza kontrolą parlamentu, bez rygorów wynikających z ustawy o finansach publicznych zaciągano dług na setki miliardów złotych. Już co piąta złotówka zadłużenia znajduje się w szarej strefie finansów publicznych.

Państwową kasę instrumentalnie wykorzystywano do klientelizmu – afera Funduszu Sprawiedliwości to tylko wierzchołek góry lodowej. „Tekturowe czeki” z funduszu przeciwdziałania COVID-19 pokrywały koszty działań niezwiązanych z pandemią. Raport Instytutu Finansów Publicznych (IFP) „Dotacje dla swoich?”, w którym przeanalizowano 40 tys. dotacji (170 mld zł), wykazał, że samorządy związane ze Zjednoczoną Prawicą dostawały kilkakrotnie więcej na mieszkańca niż te kontrolowane przez opozycję. Przed wyborami w 2023 r. w ciągu miesiąca rozdano 50 mld zł (1,5 proc. PKB), co miało oczywisty cel polityczny.

Do tego dochodzi skomplikowany i nieprzewidywalny system podatkowy, czego symbolem jest sposób uchwalenia „Polskiego Ładu”. Jesteśmy pod tym względem w ogonie wielu rankingów międzynarodowych.

Powyższe czynniki wpłynęły na dramatycznie niską wiarygodność finansów publicznych w Polsce. Według wyników IWEP w 2023 r. nasz kraj zajął ostatnie miejsce spośród pięciu analizowanych państw Europy Środkowo-Wschodniej – wartość naszego indeksu sięgnęła –1,7. Dla porównania Czechy uzyskały wynik dodatni (+0,4), podobnie jak Słowacja (+0,3). Polska wypadła gorzej także od Rumunii (–0,5) i Węgier (–0,4). Choć w świetle klasycznych wskaźników finansowych i ratingów nasz kraj uplasował się w środku stawki (między Węgrami, Rumunią a Czechami i Słowacją), to w obszarach jakości ram fiskalnych, przejrzystości finansów publicznych oraz prostoty i przewidywalności systemu podatkowego zajmujemy ostatnie miejsce w regionie.

Socjolog Piotr Sztompka opisuje wiarygodność jako „rewers zaufania”. Tymczasem według raportu IFP z 2025 r., aż 20 proc. Polaków całkowicie nie ufa sposobowi wydatkowania środków publicznych (ocena 0 w skali od 0 do 10). To poważny sygnał ostrzegawczy. Jak zauważono w raporcie OECD, zaufanie do całego państwa psuje się od finansów. Dlatego „rządy muszą zadbać o to, by sam proces podejmowania decyzji budżetowych był otwarty i przewidywał pluralistyczną, partycypacyjną i realistyczną debatę na temat wyborów budżetowych – a nie ograniczał się jedynie do udostępniania informacji już po podjęciu decyzji o wydatkach”. Pomimo powrotu na ścieżkę praworządności w grudniu 2023 r. i pewnych postępów w zakresie jawności wydatków co piąty obywatel nie ma w ogóle zaufania do finansów publicznych.

Do pozytywnych zmian należy zaliczyć zapowiedź utworzenia niezależnej rady fiskalnej, która ma rozpocząć działalność w 2026 r., oraz uszczelnienie reguły wydatkowej. Niestety, mimo ujawniania kolejnych afer z przeszłości, „Polska funduszowa” ma się dobrze. Spośród 131 jednostek pozabudżetowych formalnie włączanych do ustawy budżetowej, zlikwidowano zaledwie jedną – marginalną i mało istotną. Nadal funkcjonuje też równoległy budżet w BGK, z planowanymi na 2025 r. wydatkami przekraczającymi 155 mld zł. Pozytywnym sygnałem jest to, że rząd zaczął publikować plany finansowe tych funduszy. Mamy więc jawność – ale nie przejrzystość. Nadal nie wiadomo, jaki jest faktyczny deficyt budżetu państwa. Budżet wciąż nie spełnia wymogów art. 219 konstytucji. Neobudżet w BGK jest dla finansów publicznych tym, czym neo-KRS czy pseudo-Trybunał Konstytucyjny dla wymiaru sprawiedliwości – instytucją pozbawioną legitymacji konstytucyjnej, działającą poza kontrolą demokratyczną.

Co gorsza, utrzymano skrajnie nieprzejrzysty proceder tzw. rozdawania obligacji. Samo Ministerstwo Finansów w oficjalnym dokumencie określił go mechanizmem, który „zmniejsza transparentność budżetu państwa poprzez sztuczne zaniżenie kwoty wydatków, a w rezultacie deficytu budżetu państwa” oraz „przyczynia się do obniżenia wiarygodności funkcjonujących w Polsce reguł fiskalnych”.

Kolejnym niepokojącym sygnałem jest planowane drastyczne ograniczenie jawności w Centralnym Rejestrze Umów (CRU) – narzędziu, które miało stanowić przełom w budowaniu przejrzystości. Resort finansów zamierza podnieść próg udostępniania umów z 500 zł do 10 tys. zł, co oznacza 20-krotny wzrost. W praktyce może to oznaczać, że nawet 80 proc. umów pozostanie poza zasięgiem obywateli. Takie działanie to nie przejrzystość, lecz jej atrapa. Dane z badań IFP są jednoznaczne: 97 proc. Polaków uważa, że wszystkie faktury i umowy finansowane ze kasy państwowej powinny być jawne. MF uzasadnia proponowane zmiany „problemami organizacyjnymi” po stronie jednostek publicznych, ignorując zarówno społeczne oczekiwania, jak i pogłębiający się kryzys zaufania.

Na to wszystko nakłada się pogarszanie się stanu finansów państwowych. Deficyt całego sektora wyniósł aż 6,6 proc. PKB, a przyrost długu publicznego był najwyższy w całej Unii Europejskiej. Wszystko wskazuje na to, że w 2024 r. tendencje będą podobne.

Utrzymywanie przez długi czas niskiej wiarygodności finansów publicznych grozi trwałą utratą zaufania społecznego. Nawet jeśli zdołamy odbudować obiektywną wiarygodność instytucji, oceny obywateli szybko się nie odwrócą. Kto raz zawiódł zaufanie, musi przez długi czas udowadniać, że zasługuje na jego odzyskanie. A Polska, niestety, zawodzi swoich obywateli.

Dziś stoimy przed poważnym wyborem. Możemy dalej brnąć w politykę kreatywnej księgowości, pozornej jawności i rosnącego cynizmu społecznego. Albo możemy zdecydować się na drogę realnej jawności, faktycznej partycypacji obywatelskiej i budowy wiarygodnych, przejrzystych finansów publicznych. Bez tego nie stworzymy silnego, stabilnego państwa. A tego właśnie potrzebujemy – szczególnie teraz, gdy zagrożenia znajdują się u naszych granic. Silna armia to za mało.

Jedno z rozwiązań leży na stole – pełny, otwarty Centralny Rejestr Umów. Według badania IFP 94 proc. obywateli jest zdania, że jego pełna jawność zwiększyłaby wiarygodność finansów publicznych. Nie zmarnujmy tego. ©Ⓟ