Wiele liczb w projekcie budżetu na 2025 r. jest spektakularnie wysokich. Wydatki (922 mld zł), deficyt (289 mld zł), potrzeby pożyczkowe (553 mld zł), koszty obsługi długu publicznego (76 mld zł). Trudno się z tego cieszyć. Za to wbrew pozorom w miarę korzystnie wypada planowany spadek dochodów o ok. 50 mld zł do 633 mld zł, w dużej części będący efektem przekazania 25 mld zł dochodów podatkowych samorządom. Te z reguły lepiej wiedzą, jak wydawać nasze pieniądze. Poza tym za wielu pozytywnych opinii o przyszłorocznym budżecie nie da się wygłosić. Poniżej przegląd najważniejszych trendów i kontrowersji.

Rząd Zjednoczonej Prawicy był często krytykowany przez polityków obecnej władzy i niezależnych ekonomistów za przenoszenie dużej części wydatków do różnorodnych funduszy zarządzanych przez państwowy Bank Gospodarstwa Krajowego. W 2023 r. 22 fundusze BGK wydały łącznie aż 132 mld zł. Rozwiązanie to negatywnie oceniła Najwyższa Izba Kontroli, argumentując, że narusza ono zasadę jedności i zupełności budżetu oraz przejrzystości finansów publicznych. Sporo pieniędzy rozporządzanych poza kontrolą parlamentu i ministra finansów oznacza, że trudno ocenić rzeczywisty stan państwowej kasy.

Mimo zastrzeżeń plan finansowy na 2025 r. zakłada, że fundusze BGK wydadzą ok. 182 mld zł. To równowartość ok. 20 proc. wydatków budżetu centralnego (922 mld zł). Fundusze dostaną pieniądze z dotacji, a także zwiększając zadłużenie o 100 mld zł. Sławomir Dudek, ekonomista z wieloletnim doświadczeniem pracy w Ministerstwie Finansów, a obecnie prezes Instytutu Finansów Publicznych, ocenia, że rząd Koalicji 15 października tak jak ten poprzedni narusza art. 219 konstytucji, mówiący, że gospodarkę finansową prowadzi się na podstawie ustawy budżetowej.

Fundusze zarządzane przez BGK zyskały ma popularności po wybuchu pandemii – w 2020 r. ich wydatki po raz pierwszy przekroczyły 100 mld zł. Wtedy liczyło się jak najszybsze dostarczenie kapitału do tracących płynność firm, więc przeniesienie wydatków na pomoc poza rygory finansów publicznych wydawało się niezbędne. Podobnie postąpiło wiele państw, choćby Niemcy. Choć wyjątkowe czasy w gospodarce odchodzą w przeszłość, to fundusze mają się świetnie, bo okazały się dobrym narzędziem do omijania ograniczeń. Finansowały swoją działalność, emitując obligacje, które nie są długiem publicznym zgodnie z polskimi regulacjami (mimo że ich spłatę gwarantuje Skarb Państwa). Zgodnie z tą zasadą na koniec 2024 r. dług publiczny wyniesie 1,6 bln zł, a rok później 1,9 bln zł. To odpowiednio 43,3 proc. i 47,9 proc. PKB.

Ale jest jeszcze unijna definicja długu publicznego, która obejmuje także zobowiązania z tytułu obligacji funduszy zarządzanych przez BGK. W tej wersji nasz dług wyniesie 2 bln zł na koniec tego roku i 2,4 bln za kolejne 12 miesięcy. Daje to odpowiednio 54,6 proc. i 59,6 proc. PKB. Efektem sześciu lat intensywnej aktywności funduszy jest wydanie ok. 0,7 bln zł publicznych pieniędzy bez kontroli właściwych organów i 0,5 bln zł „ukrytego” długu. Gdyby nie to, dług publiczny mógłby już w 2024 r. przekroczyć ustawowy próg 55 proc. PKB.

Trzeba uczciwie zaznaczyć, że Koalicja 15 października poprawiła przejrzystość działania funduszy, publikując ich plany finansowe i wyniki kwartalne. Ograniczyła też zaciąganie przez nie zobowiązań, a część ich długu planuje zamienić na obligacje Skarbu Państwa. Ale zasadniczy problem pozostaje nierozwiązany.

Minister finansów zakłada, że deficyt instytucji rządowych i samorządowych sięgnie 5,5 proc. PKB. Według norm unijnych nie powinien zaś przekraczać 3 proc. PKB. Przez ostatnie kilka lat Bruksela tolerowała wyższe wskaźniki – najpierw ze względu na pandemię, później z uwagi na kryzys energetyczny wywołany agresją Rosji na Ukrainę. W tym roku wracają stare zasady, a Polska, razem z sześcioma innymi państwami, została objęta przez Komisję Europejską procedurą nadmiernego deficytu. Oznacza to, że musimy pokazać, jak ograniczymy niedobór w publicznej kasie, by zejść poniżej 3 proc.

Jesienią KE, po analizie m.in. budżetu na 2025 r., wyda nam zalecenia. Czy uzna, że niewielka redukcja deficytu w przyszłym roku – w stosunku do planowanego zakończenia bieżącego – to już początek dostosowania, czy jednak powinniśmy zrobić coś więcej? Jeszcze wiosną nasz przyszłoroczny deficyt szacowaliśmy na 4,4 proc. PKB; prognozy KE mówiły o 4,7 proc. Tymczasem projekt resortu zakłada przekroczenie granicy 5 proc. PKB trzeci rok z rzędu. Obecne prognozy sugerują, że w 2025 r. wśród 27 państw UE wyższy deficyt finansów publicznych niż my będzie miała jedynie Rumunia.

Konsekwencją będzie konieczność znalezienia nabywców dla obligacji rządowych o wartości 553 mld zł. Po rekordowym 2024 r., w którym mamy sprzedać dług za 426 mld zł, w kolejnym zgłosimy jeszcze większe zapotrzebowanie na kapitał. Z tego ok. 300 mld zł będzie stanowił nowy dług, reszta pójdzie na zrolowanie zapadających zobowiązań. Całkiem niedawno sprzedaż obligacji na taką kwotę nie byłaby problemem. I teraz też nie będzie, choć otwarta jest kwestia, jakie odsetki będziemy musieli zaoferować inwestorom. Sytuacja na globalnym rynku obligacji zmieniła się w minionych latach na niekorzyść pożyczających. Przez amerykański rynek obligacji przetoczyła się największa w historii bessa, która sprawiła, że gwałtownie wzrosły koszty pożyczkowe rządu federalnego. W tym roku mocna wyprzedaż dotknęła francuskie obligacje, gdy prezydent Emmanuel Macron niespodziewanie ogłosił przedterminowe wybory parlamentarne. I USA, i Francja przez kilka ostatnich lat utrzymywały ponadstandardowo wysokie deficyty budżetowe, czego konsekwencją były obniżone oceny wiarygodności kredytowej. Jesienią Polskę czeka cykliczny przegląd ratingu. Możemy oczekiwać mniej pochlebnych niż do tej pory uwag o stanie naszych finansów, choć nie oznacza to, że nasz rating zostanie obniżony. Niemniej, planując relatywnie wysoki deficyt (na tle unijnych gospodarek), wystawiamy się na ryzyko, że to nastąpi. A jeśli ceny naszych obligacji na rynku wtórnym spadną, to by zachęcić inwestorów do kupienia nowego długu, będziemy musieli zaoferować im wyższe odsetki. Tymczasem koszty obsługi długu publicznego w 2025 r. mają poszybować do rekordowych 76 mld zł (1,9 proc. PKB) – i będą rosły dalej, jeśli zaciągniemy zbyt drogie dla nas zobowiązania.

Eksperci uspokajają, że mamy rezerwy i narzędzia, dzięki którym w przyszłym roku nie będzie konieczności pożyczania po każdej cenie, jaką podyktują inwestorzy. Jednak szansę na spokojny rok na rynku długu dostaniemy tylko pod warunkiem, że przekonamy posiadaczy i przyszłych nabywców naszych obligacji, że w kolejnych latach na poważnie weźmiemy się do ograniczania deficytu.

Jedną z ważniejszych pozycji w budżecie są wydatki na siły zbrojne, które maksymalnej mają wynieść 187 mld zł. (4,7 proc. PKB). W tej kwocie mieści się budżet MON i Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ) zarządzany przez BGK, z którego będą finansowane zakupy sprzętu. W tym roku nakłady na armię mają wynieść 158 mld zł (4,2 proc. PKB). Drugi rok z rzędu wymaganą przez NATO granicę wydatków przekroczymy ponaddwukrotnie. Możliwe, że biorąc pod uwagę wielkość gospodarki na zbrojenia przeznaczymy najwięcej w całym pakcie.

Jednak wydatki sprzętowe planowane w przyszłym roku na 100 mld zł nie zawsze oznaczają dostawy broni o takiej wartości. Jak wynika z uzasadnienia ustawy budżetowej, za wydane 61 mld zł wyposażenie dostaniemy później. W takiej sytuacji według unijnej metodologii nasze wydatki na armię mają równowartość 3,2 proc. PKB. Nie będziemy się więc mogli tłumaczyć przed Brukselą, że mamy ogromną dziurę w finansach publicznych ze względu na pożądany w dzisiejszych czasach wzrost nakładów zbrojeniowych.

Przyszłoroczny deficyt w wysokości 5,5 proc. PKB wynika ze zrealizowania obietnic wyborczych. I tak 8,5 mld zł przeznaczymy na babciowe, a 3,2 mld zł na rentę wdowią, Koalicja rządząca deklarowała też utrzymanie wszystkich programów socjalnych poprzedniego rządu, stąd 63 mld zł zaplanowane 800+ czy 32 mld zł na wypłatę 13. i 14. emerytury. Większość ekonomistów z ulgą stwierdziła, że rząd dotrzymał tylko część swoich kampanijnych obietnic, bo gdyby chciał zrealizować wszystkie, mielibyśmy kryzys w finansach publicznych W szczególności gdyby Donald Tusk zdecydował się podnieść kwotę wolną od podatku z 30 do tys. 60 tys. zł. Mogłoby to spowodować ubytek w podatku dochodowym od osób fizycznych o wartości 48 mld zł. Co więcej, rząd nawet nie zwaloryzował kwoty wolnej o inflację. Przynajmniej dla niektórych podatników oznacza to wzrost obciążeń podatkowych zamiast obiecanej obniżki.

Z projektu budżetu wyłania się dość niepokojący obraz górnictwa kontrolowanego bezpośrednio lub pośrednio przez państwo. W 2025 r. wydobycie węgla może otrzymać w formie pomocy nawet 9 mld zł. Firmy górnicze mają dostać dotacje na kwotę 3,5 mld zł, głównie na ograniczenie wydobycia (zgodnie z umową podpisaną przez poprzedni rząd ma ono być wygaszone do 2049 r.). Jeśli górnictwo będzie potrzebowało więcej pieniędzy, to ma jeszcze szansę na maksymalnie 5,4 mld zł w formie obligacji Skarbu Państwa. To też forma dotacji, bo to nie producenci węgla spłacą ten dług. Jak wyliczyli dziennikarze portalu WysokieNapiecie.pl, przekazanie branży całej tej kwoty oznaczałoby, że do każdego miejsca pracy w przynoszących permanentnie straty kopalniach dopłacimy ok. 400 tys. zł. w 2025 r. Koszt ten trudno uzasadnić bezpieczeństwem energetycznym, bo wydobycie w kopalniach, które zarabiają, pokryłoby krajowy popyt na węgiel. A w razie potrzeby można by przeznaczyć wspomniane 9 mld zł na zwiększenie wydobycia w najlepszych zakładach, zamiast marnotrawić kapitał na wspieranie słabych.

W budżecie nie będzie za to pieniędzy na odkupienie przez państwo aktywów węglowych – przede wszystkim elektrowni – od spółek energetycznych. Wstępne warunki tej operacji rząd Mateusza Morawieckiego uzgodnił z firmami w połowie 2023 r. Nabywcą aktywów od PGE, Tauronu, Enei i Energi miała być specjalnie powołana Narodowa Agencja Bezpieczeństw Energetycznego (NABE). Rząd Tuska nie kwestionuje potrzeby wydzielenia aktywów węglowych ze spółek energetycznych, ale koncepcję NABE uważa za wadliwą. Pozbycie się węgla to dla energetyki kluczowa sprawa, bo prawie żadna instytucja pożyczkowa już go nie finansuje. W skrócie: bez przeprowadzenia tej operacji transformacja energetyczna Polski się nie powiedzie.

Brak pieniędzy na odkupienie „brudnych” aktywów nie oznacza, że to nie nastąpi. Wciąż jest możliwa opcja, w której Skarb Państwa przejmie elektrownie węglowe za symboliczną złotówkę, biorąc na siebie dług związany z tym majątkiem. To rozwiązanie mniej korzystne dla firm energetycznych niż propozycja sprzed roku (np. PGE, największy producent prądu w Polsce, miał otrzymać 814 mln zł), ale dobre pod warunkiem, że uda się je szybko i sprawnie przeprowadzić. Gorszy scenariusz to dalsze odsuwanie zmian, które firmy z Europy Zachodniej mają dawno za sobą. ©Ⓟ