Używanie migrantów jako broni w polityce zagranicznej ma bardzo długą historię. A państwa, które po nią sięgały, zazwyczaj osiągały swoje cele
17maja na południowym krańcu Europy wydarzył się epizod, który – wbrew pozorom – bliźniaczo przypominał wydarzenia, które dwa miesiące później rozegrają się na granicy polsko-białoruskiej. Do kamienistych wybrzeży Ceuty – hiszpańskiej eksklawy w północnej Afryce – dobiło ponad 6 tys. migrantów z Maroka i krajów subsaharyjskich, w tym 1,5 tys. dzieci. Większość przepłynęła kilkaset metrów dzielących ich od portu własnymi siłami, okrążając wielkie falochrony, które wyznaczają zewnętrzną granicę Unii Europejskiej. Inni docierali do brzegu pontonami lub prowizorycznie skleconymi łódkami. Jeden mężczyzna utonął, a kilkudziesięciu osobom udzielono pomocy z powodu objawów hipotermii.
Był to incydent bez precedensu nawet dla miejscowych władz, które regularnie wyłapują śmiałków wdrapujących się na bariery graniczne lub wyciągają ich z Morza Śródziemnego. Dla porównania w 2020 r. łączna liczba osób, które usiłowały nielegalnie przedostać się do Ceuty i Melilli (drugiej hiszpańskiej eksklawy w Afryce Północnej), wyniosła 2,2 tys. W 2018 r., gdy Hiszpania zdetronizowała Grecję i Włochy w roli głównej bramy wjazdowej do Europy dla afrykańskich migrantów, w rekordowym dniu do wybrzeży Wysp Kanaryjskich dobiło ponad 2,8 tys. przybyszy.
W reakcji na kryzys premier Pedro Sánchez wysłał do Ceuty dodatkowe oddziały wojska i gwardii cywilnej, by odstraszyć kolejnych śmiałków i wzmocnić bezpieczeństwo w mieście. I rzeczywiście niektórzy migranci sami zaczęli zawracać, widząc na horyzoncie hiszpańskie mundury. Ale choć presja migracyjna osłabła, to i tak w ciągu trzech dni na północnoafrykański cypel nielegalnie przedostało się ok. 12 tys. cudzoziemców. Ci, którym się udało, nie zabawiali w UE długo – poza nieletnimi bez opiekunów wszyscy zostali wydaleni na podstawie specjalnej umowy o powrotach, która pozwala Hiszpanii natychmiast odsyłać Marokańczyków do kraju bez inicjowania procedur azylowych.
Szczodry sponsoring
Gwałtowny napływ tysięcy cudzoziemców do hiszpańskiej eksklawy nie był sezonową anomalią w międzynarodowych migracjach ani tym bardziej kwestią przypadku. Był starannie skalkulowanym manewrem władz Maroka, który zwieńczył narastające do tygodni napięcia w relacjach z Madrytem. Rabat sprokurował operację, aby ukarać europejskiego sąsiada za przyjęcie do szpitala chorującego na COVID-19 Ibrahima Ghaliego, lidera organizacji Front Polisario, która walczy o niepodległość Sahary Zachodniej. Maroko uważa tę byłą hiszpańską kolonię za część własnego terytorium i konsekwentnie nie zgadza się na żadne ustępstwa wobec separatystów. Mimo że porozumienie zawarte pod egidą ONZ w 1991 r. zakończyło wojnę w Saharze Zachodniej, to konflikt o jej status wciąż się tli. W grudniu 2020 r. niespokojną sytuację w regionie podgrzała decyzja ówczesnego prezydenta USA Donalda Trumpa o oficjalnym uznaniu roszczeń Maroka do spornego terytorium. Rząd w Rabacie potraktował ten gest jako zachętę do zwiększenia nacisku na państwa UE, aby poszły śladem Stanów Zjednoczonych.
Żaden z przedstawicieli władz w Rabacie oficjalnie nie powiązał sprawy Ghaliego z kryzysem w Ceucie, ale zdaniem ekspertów rozwój wypadków nie pozostawiał wątpliwości, że tak było. Jak wynikało z lokalnych relacji, marokańskie służby przepuszczały każdego, kto stawił się na przejściu granicznym, bez sprawdzania, czy ma stosowne zezwolenie na pobyt w Hiszpanii. W sieci krążyły nawet filmiki pokazujące, jak żandarmi pospieszają migrantów. Sánchez powstrzymał się jednak od atakowania rządu w Rabacie, podkreślając jedynie konieczność ochrony granicy i suwerenności terytorialnej kraju. Konfrontacyjny ton mógłby bowiem nadszarpnąć wolę współpracy afrykańskiego sąsiada w walce z nielegalną migracją, którą to walkę od lat szczodrze sponsoruje Unia – podobnie jak to się dzieje w przypadku Turcji. Od 2018 r. Maroko otrzymało od Wspólnoty 343 mln euro na uszczelnienie i unowocześnienie kontroli granic, szkolenia służb czy readmisję cudzoziemców, a w latach 2014–2020 – 1,4 mld euro pomocy z Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (mechanizm wspierania reform politycznych i gospodarczych w krajach sąsiadujących ze Wspólnotą). Co najmniej drugie tyle popłynęło w ostatnich latach z innych programów unijnych.
Wymuszanie ustępstw
Wprawdzie Hiszpania – z dyplomatycznym wsparciem Unii – uspokoiła sytuację w Ceucie w ciągu kilku dni, lecz spór o Saharę Zachodnią w następnych miesiącach się zaognił, a siła przetargowa Maroka wzrosła. Władzom w Rabacie nie chodziło tylko o to, by sprowokować kryzys migracyjny i w ten sposób odegrać się na Madrycie za przychylny gest wobec przywódcy wrogiej organizacji – tak jak sprowadzając na wschodnią flankę Wspólnoty tysiące przybyszy z Bliskiego Wschodu, Alaksandr Łukaszenka nie miał zamiaru jedynie zemścić się na niej za nałożenie sankcji na Białoruś. Owszem, operacja przerzutu cudzoziemców była obliczona na wywołanie chaosu i obnażenie bezradności unijnych sąsiadów reżimu wobec presji migracyjnej – a zarazem zdestabilizowanie UE. Jednak strategicznym celem białoruskiego przywódcy było zmuszenie Zachodu do targów, które w optymalnym dla niego scenariuszu zakończyłyby się zniesieniem sankcji oraz uznaniem go za prawomocną głowę państwa – pomimo fałszerstw wyborczych i represji wobec opozycjonistów. Analogicznie Maroko kalkulowało, że widmo tysięcy mieszkańców Afryki Północnej i Subsaharyjskiej u bram Europy skłoni Hiszpanię – a wraz z nią resztę krajów Unii – do legitymizacji jego roszczeń do Sahary Zachodniej.
Profesor Kelly M. Greenhill, politolożka z Tufts University, w książce „Weapons of Mass Migration” podkreśla, że rządy, które używają migrantów jako broni w konfliktach z innymi państwami, najczęściej liczą właśnie na to, że wymuszą na nich różnego rodzaju ustępstwa i korzyści – polityczne, militarne, finansowe. Sięganie po taką formę przymusu w relacjach międzynarodowych ma zresztą bardzo długą historię. Greenhill udokumentowała, że od przyjęcia konwencji genewskiej w 1951 r. państwa – m.in. Libia, Rosja, Turcja, Izrael – co najmniej 75 razy wykorzystywały migrantów na potrzeby polityki zagranicznej: kreowały kryzysy uchodźcze, stosowały polityczny szantaż czy groziły przeciwnikom „zalaniem” ich obcymi kulturowo przybyszami. I co najważniejsze, mniej więcej w trzech czwartych przypadków choćby częściowo osiągały swoje cele.
Dwukrotnie również Polska sięgała po ten wybieg: w 1991 r. prezydent Lech Wałęsa przestrzegł zachodnie rządy, że jeśli nie umorzą Warszawie długów i nie zapewnią odpowiedniej pomocy gospodarczej, to czeka je „albański exodus” z naszego kraju (aluzja do masowej ucieczki Albańczyków do Włoch i Grecji, która zaczęła się w marcu 1990 r.). Zdaniem Greenhill trudno jednoznacznie stwierdzić, czy groźba Wałęsy przesądziła o zaakceptowaniu żądań przez USA, które darowały nam 70 proc. długów i zaproponowały hojne granty finansowe, ale charakter i termin złożenia amerykańskiej oferty na pewno to sugerują. Z kolei trzy lata później Niemcy zgodziły się zapłacić Warszawie ponad 76 mln dol. za przyjęcie z powrotem polskich obywateli, których wnioski o azyl zostały przez nie odrzucone.
Jak wynika z analizy Greenhill, używanie ludzi jako pionków w stosunkach międzynarodowych często przynosiło znacznie lepsze efekty niż sankcje gospodarcze czy naciski dyplomatyczne. Skuteczność tej strategii w dużej mierze zależała od tego, jak bardzo kwestia migrantów antagonizuje społeczeństwo, które jest celem operacji wrogiego państwa. Historyczne doświadczenia pokazują, że jeśli sprawa udzielenia ochrony uchodźcom wywoływała wśród obywateli głębokie podziały, to rządzący często woleli pozbyć się problemu i pójść na ustępstwa. Chyba że państwo zmagające się z kryzysem migracyjnym z różnych względów i tak już znajdowało się w trudnej, kruchej sytuacji. Jak zauważył na łamach „Foreign Policy” prof. Stephen M. Walt z Uniwersytetu Harvarda, Łukaszenka miał dobre powody, by sądzić, że wobec Polski jego zagrywka zadziała: z powodu problemów z praworządnością Warszawa znalazła się ostatnio w UE na cenzurowanym, więc można było podejrzewać, że unijni liderzy nie będą się z nią solidaryzować w obliczu kryzysu na granicy. Białoruski prezydent nie docenił jednak tego, że współczucie Europy dla ciężkiego losu uciekinierów z Bliskiego Wschodu jest obecnie mniejsze niż pięć lat temu. Według badań Pew Research Center ponad połowa mieszkańców Wspólnoty jest przeciwko przyjmowaniu większej liczby migrantów niż dotąd, choć różnice między poszczególnymi państwami są znaczące – np. kraje najmocniej obciążone kryzysem uchodźczym z lat 2015–2016 są dziś najbardziej niechętne goszczeniu nowych przybyszy (np. Grecja – 82 proc., Włochy – 71 proc., Niemcy – 58 proc.).
Klucznik Europy
Największym rutyniarzem w wymuszaniu korzyści od Europy jest w ostatnich latach prezydent Turcji Recep Tayyip Erdoğan. Pięć lat temu, w lutym 2016 r., gdy – mimo trwających od miesięcy rozmów – Unia ociągała się ze spełnieniem jego warunków w zamian za zahamowanie napływu Syryjczyków, zagroził: – Nie mamy wypisanego na czole słowa „idiota”. Będziemy cierpliwi, ale zrobimy to, co musimy zrobić. A myślicie, że po co są samoloty i autobusy.
I miesiąc później umowa w tej sprawie została sfinalizowana. Przewidywała, że wszyscy migranci usiłujący przedostać się z Turcji do Grecji będą zawracani bez możliwości złożenia wniosku o azyl. Ankara zobowiązała się też do podjęcia kroków mających zapobiec otwieraniu nowych szlaków przerzutu ludzi do UE. Oprócz 3 mld euro na zapewnienie schronienia 2,5 mln uchodźcom i gwarancji kolejnych 3 mld po wyczerpaniu tej puli Bruksela zgodziła się m.in. przyspieszyć liberalizację reżimu wizowego dla obywateli Turcji oraz wznowić rozmowy dotyczące jej członkostwa we Wspólnocie (obie te obietnice pozostały na papierze).
Mimo że liderzy UE w atmosferze narastającej paniki przystali praktycznie na wszystkie żądania Erdoğana, ten jeszcze nieraz przypomni im, kto dzierży klucze do twierdzy „Europa”. Pod koniec lutego 2020 r., dwa tygodnie po tym, jak w rosyjskich nalotach w okolicach syryjskiego Idlibu zginęło ponad 30 tureckich żołnierzy (Moskwa wspiera w tym konflikcie siły Baszara al-Asada), postanowił nawet dać zachodnim rządom przedsmak tego, co je czeka, jeśli nie ugną się przed jego żądaniami. Współpracownicy Erdoğana zafundowali kilku tysiącom uchodźców bilety autobusowe na granicę i zainscenizowali exodus relacjonowany na żywo przez państwową telewizję. Na wieść o otwarciu drogi do Europy kolejne grupy migrantów masowo ruszyły w stronę Grecji. Wystarczył tydzień, aby wzdłuż granicy stłoczyło się ponad 35 tys. osób. Dramatyczne ujęcia tureckiej TV ukazywały prowizoryczne koczowiska zaaranżowane wzdłuż zasieków i tłumy młodych mężczyzn z Bliskiego Wschodu nacierających na greckich policjantów w chmurach gazu łzawiącego – obrazy żywo przypominające te z 2016 r.
Incydent ten miał nie tylko wymóc na Unii zwiększenie pomocy finansowej, lecz także skłonić ją do wsparcia tureckich działań militarnych w Syrii. Choć sytuację załagodziła obietnica dodatkowych funduszy, to po upadku Kabulu w sierpniu tego roku Erdoğan znowu oświadczył zachodnim rządom, by nie oczekiwały, że po raz kolejny zepchną na jego kraj ciężar zarządzania kryzysem migracyjnym. – Turcja nie ma obowiązku być magazynem uchodźców dla Europy – powiedział. Kraj gości obecnie największą na świecie populację uchodźców – ponad 3,6 mln osób (głównie Syryjczyków).
Erdoğan udoskonalił jedynie metody innego mistrza zawoalowanego szantażu: nieżyjącego już przywódcy Libii Muammara Kaddafiego, który wielokrotnie straszył, że „pogrąży Europę w czerni”. I część jego żądań została spełniona. Jak w 2004 r., gdy Unia zgodziła się znieść sankcje nałożone na Libię w latach 80. za udział w organizacji ataku terrorystycznego w Berlinie i zamachu na samolot pasażerski linii Pan Am. W 2010 r. Kaddafi publicznie zażyczył sobie 4 mld euro rocznie na zatamowanie migracji z Afryki na Stary Kontynent (mimo że już był za to sowicie opłacany), ale tym razem przeszarżował. A rok później, już po wybuchu arabskiej wiosny, został zabity w operacji wojsk NATO.
Nic wiążącego
Wielu ekspertów przekonuje, że ludzie nie byliby tak poręcznym narzędziem w rozgrywkach politycznych, gdyby funkcjonowały instytucje odpowiedzialne za zarządzanie migracjami i kryzysami uchodźczymi na poziomie globalnym – np. odpowiednik Światowej Organizacji Handlu dla międzynarodowego przepływu osób. Zbudowanie takiego systemu wymagałoby jednak od rządów konsensusu w sprawie zasad i warunków, na jakich migranci mieliby przekraczać granice oraz uzyskiwać zgodę na pobyt w danym kraju. A państwa nie są skłonne okroić swojego suwerennego prawa do decydowania, kogo mogą wpuszczać, a kogo nie.
Mimo wielu podejść do wypracowania jednolitego reżimu migracyjnego na forum Organizacji Narodów Zjednoczonych żadne nie zakończyło się wiążącymi ustaleniami. Jak dotąd największym osiągnięciem jest przyjęty w lipcu 2018 r. Światowy Pakt w sprawie Migracji (Global Pact for Migration), zawierający ogólne zalecenia i priorytety dotyczące zarządzania międzynarodowym przepływem ludzi. Mowa jest w nim m.in. o obowiązku ratowania życia i zdrowia cudzoziemców, traktowaniu ośrodków detencyjnych jako ostateczności, potrzebie tworzenia łatwiejszych ścieżek dla imigracji oraz usprawnieniu procedur związanych z przekraczaniem granicy i legalizacją pobytu. Cele te stanowią jedynie deklarację polityczną i nie mają mocy prawnej. Spośród 170 państw biorących udział w głosowaniu nad paktem tylko pięć było przeciwko: USA, Izrael, Węgry, Czechy i Polska. ©℗
