Reklama
Patrycja Grzebyk - profesor UW, doktor habilitowana nauk prawnych, specjalizuje się w międzynarodowym prawie karnym i humanitarnym
Czy na wschodniej granicy mamy kryzys humanitarny?
Myślę, że mamy go nie tylko na naszej wschodniej granicy, lecz w ogóle na granicach unijnych. Tak też to przedstawiają UE i Frontex. To ten sam problem, z którym mierzyły się - i wciąż mierzą - państwa południa Europy, do których wiodą główne szlaki przepływu migrantów i osób, które mogłyby się ubiegać o azyl i status uchodźcy.
Czy obecny kryzys i ten sprzed pięciu, sześciu lat można ze sobą porównywać? Ich skala jest całkiem różna.
Oczywiście nie mamy kilkudziesięciu tysięcy ludzi czekających na naszej granicy, ale statystyki Fronteksu pokazują, że w ciągu zaledwie kilku miesięcy liczba migrantów próbujących dostać się na terytorium Polski czy Litwy wzrosła o kilkaset procent. Nic też nie wskazuje, by ten kryzys miał się rozwiązać w ciągu tygodni, a nawet miesięcy. Ta sytuacja może trwać latami. Z masowymi migracjami zmaga się wiele państw, nie tylko USA czy kraje UE. W sposób brutalny mierzy się z nimi Australia, nawet tak dobrze postrzegana Kanada ma dość ostrą politykę migracyjną, bo wybiera kategorie osób, które przyjmuje. Ten problem będzie się nasilał, choćby ze względu na zmiany klimatyczne, które sprawią, że niektóre tereny przestaną się nadawać do zamieszkiwania czy produkcji żywności. Próbując się przedostać do UE, migranci będą chcieli sprawdzać, która granica jest mniej szczelna. Co jednak najważniejsze, próbujemy dziś sami środków podobnych do tych, które stosowano w czasie poprzedniego kryzysu. Mówi się teraz wiele o praktyce push-back, czyli odpychaniu ludzi do naszych granic…
Która w świetle prawa unijnego jest nielegalna.
A mimo to obserwujemy ją od wielu lat. Doświadczyli jej migranci, którzy przed kilku laty próbowali dobić do granic Hiszpanii, Włoch czy Grecji.
Minister Maciej Wąsik powiedział w tym tygodniu w wywiadzie dla DGP: „Stosujemy wszystkie dozwolone prawem metody, które uszczelniają granicę”. Kłamał?
Jeżeli odmawia się przyjmowania wniosków azylowych, to nie są to metody dozwolone prawem. Budowanie różnego rodzaju ogrodzeń, płotów, murów, wysłanie wojsk do odstraszania osób próbujących przekroczyć granicę - to jest dozwolone. Polska będzie miała tu nawet wsparcie w UE, bo w ten sposób chroni też granice Unii przed nielegalnym, niekontrolowanym napływem migrantów. Jednak ochrona granicy nie może doprowadzić do sytuacji, w której osoby, którym należy się ochrona, nie mogą o nią wystąpić. Jest to trudny moment dla państwa polskiego: jak się zachować? Nasza reakcja będzie bowiem sygnałem dla migrantów i ludzi, którzy ich przerzucają, którędy mogą się dostać do tej Unii. Stąd też nerwowe reakcje polskich władz - wiedzą, że to się nie zatrzyma na kilkuset osobach czy kilku tysiącach ludzi. W niedalekiej przyszłości to może być kilkanaście, kilkadziesiąt tysięcy osób, które będą próbowały przez naszą granicę dostać się do UE.
Przecież państwo polskie wysłało już niejeden jasny sygnał, jak potraktuje migrantów, którzy chcą wejść na nasze terytorium.
Sygnał wysłało, ale pytanie, czy powinien być on skierowany do ludzi na granicy, którzy znajdują się w sytuacji zagrażającej ich życiu i zdrowiu. Może powinna raczej zostać zorganizowana kampania informacyjna w głównych strefach przerzutu ludzi: w Afganistanie, w Iraku, w Syrii i państwach afrykańskich, z których pochodzi największa liczba migrantów. Chodzi o to, by wysłać im sygnał na miejscu: nie próbuj przez Polskę, bo tam się nie uda.
Do nich trafiają reklamy białoruskich agencji turystycznych i firm przewozowych.
Wojna informacyjna już się toczy. Nasze reakcje na tym polu są nieco spóźnione. Dlatego nie możemy kierować naszego przekazu do osób, które znajdują się w sytuacji bez wyjścia, bo ani jedno, ani drugie państwo nie chce ich przyjąć. Trzeba zidentyfikować główne szlaki przerzutowe i tam informować ludzi. To kampania, którą musi prowadzić nie tylko Polska, lecz także cała Unia Europejska - i na jej wsparcie możemy liczyć. Zwłaszcza że osoby, które próbują się przedostać przez naszą granicę, prawdopodobnie nie będą chciały tu zostać. Czytałam w mediach wiadomości o tym, że migranci liczyli na to, iż w końcu przyjedzie Frontex i pomoże przynajmniej kobietom i dzieciom. Jednak wiele organizacji, które pracują na miejscu, mówi, że ci ludzie właśnie Fronteksu się boją, że jak się zjawi, to zażąda nawet większego uszczelnienia granic i ograniczenia procedur przyznawania ochrony międzynarodowej.
Skoro problem migracyjny w UE jest już dobrze rozpoznany, to dlaczego wciąż nie wiemy, jak sobie z nim poradzić?
Sześć lat temu zawiodły stare mechanizmy mówiące, że za osoby przedostające się do Unii odpowiedzialne są kraje, w których przekraczają one granicę. Włochy, Grecja, Hiszpania nie radziły sobie, podkreślały, jak ogromny ciężar na nie nałożono. I nie ma co się im dziwić - taki napływ ludzi, których trzeba ubrać, nakarmić, gdzieś ulokować, to ogromne koszty. Wiele państw, w tym Polska, sprzeciwiało się relokacji migrantów i dlatego zaczęto dyskutować nad nowym projektem dyrektywy dotyczącej tego, jak należy traktować osoby ubiegające się o ochronę. Ale nie jesteśmy w stanie wypracować konsensusu. Teraz położono na stół kolejny projekt, a rozmowy znowu są bardzo trudne, bo ścierają się w nich różne podejścia do migracji w UE. Skupiamy się przede wszystkim na wypracowaniu standardów ochrony osób najbardziej narażonych na nadużycia, czyli dzieci, kobiet w trudnej sytuacji.
Wypracowanie standardów dotyczących traktowania dzieci też jest trudne?
Odniosę się do mocnych obrazów z granicy meksykańsko-amerykańskiej, które wielokrotnie mogliśmy oglądać w telewizji. Władze USA wpuszczały na swoje terytorium dzieci, a bliskim odmawiały zgody na wejście. Czy jeśli mamy do czynienia z nieletnim, to udzielamy automatycznie ochrony jemu i jego krewnym? Czy odbieramy go rodzinie, jak robiły to Stany Zjednoczone? A może udzielamy dziecku podstawowej pomocy humanitarnej, ale i tak je odsyłamy z powrotem? Jeżeli dziecko ma prawo do statusu uchodźcy, to ma prawo przebywać na naszym terytorium. Ale jak mamy się zachować, gdy razem z rodzicami nielegalnie przekracza granicę?
Więc jak powinniśmy się zachować?
W sytuacji, gdy przepisy nie są jasne - jak teraz - powinniśmy się kierować zasadą humanitaryzmu i okazać ludzki odruch. Nie należy odsyłać dzieci tam, gdzie grozi im niebezpieczeństwo. Nie mamy do końca rozeznania w sytuacji nieletnich, którzy przebywają przy polskiej granicy. Ze względu na stan wyjątkowy monitoring jest utrudniony. Jeżeli jednak, jak słyszymy, dzieci są odwożone do lasu, to one dalej nie są w bezpiecznym miejscu. Natomiast odsyłanie ich do innego państwa czy kraju, z którego przybyły, jest dopuszczalne. To samo zresztą dotyczy dorosłych: niewpuszczenie ich na nasze terytorium czy odesłanie na drugą stronę nie może polegać na tym, że z powrotem wywozimy ich do lasu. Musimy przekazać takie osoby w odpowiednie ręce po stronie białoruskiej. Kłopot w tym, że ona nie współpracuje.
Co w takim razie możemy zrobić?
Udzielić im schronienia, a potem deportować do krajów ich pochodzenia. Władze polskie jednak kalkulują - taka procedura jest niezwykle kosztowna. Ale przecież słyszymy, że jesteśmy w tak dobrej sytuacji finansowej, szczycimy się naszymi zasadami, w tym solidarnością... Odnoszę się do ostatniego przemówienia prezydenta Andrzeja Dudy na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ, gdzie ta kwestia została przypomniana. Jako państwo przywiązane do rządów prawa - choćby głównie w oficjalnej retoryce - nie możemy sobie pozwolić moralnie, prawnie, wizerunkowo na odsyłanie dzieci do lasu, gdzie grozi im wyziębienie, nawet jeśli ich przyjęcie wiąże się z kosztami. Jest jeszcze pytanie, czy Białoruś jest dla migrantów państwem bezpiecznym. Na poziomie unijnym toczy się na ten temat dyskusja.
Jakie państwo możemy uznać za bezpieczne?
Najogólniej takie, w którym danej osobie nie grożą prześladowania czy niebezpieczeństwo dla jej życia i zdrowia. My przyjmujemy, że migrantom na Białorusi nie grożą prześladowania. Inne państwa unijne, wiedząc o tym, jak funkcjonuje reżim Łukaszenki, nie traktują jej jak państwa bezpiecznego, a nasze praktyki uznają za niekoniecznie zgodne z prawem unijnym. To dylemat podobny do tego sprzed kilku lat, gdy Czeczeni próbowali przekroczyć legalnie granicę na przejściu w Terespolu. Prawnicy przekonywali, że ci ludzie próbują się do nas przedostać i prosić o azyl, bo boją się prześladowań w Rosji. Strona polska twierdziła zaś: przecież oni przekraczają granicę polsko-białoruską, a Białoruś to nie Rosja.
I tam prześladowania im nie grożą?
Tak. Wybuchł duży spór między Polską a innymi państwami. Te ostatnie mówiły: nie ignorujmy faktu, że Mińsk ściśle współpracuje z Moskwą; jeżeli czeczeńskim migrantom grozi niebezpieczeństwo na terytorium Rosji, to jest duże prawdopodobieństwo, że są narażeni na prześladowania również na terenie Białorusi. A Polska przedstawiała Białoruś jako państwo bezpieczne. Ostatecznie przegraliśmy przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Inny przykład: wielu ludzi prosiło u nas o azyl ze względu na konflikt toczący się na Ukrainie. Wtedy też mówiliśmy, że same działania zbrojne nie są przesłanką do udzielenia ochrony, jeżeli danej osobie nie grożą prześladowania ze względu na poglądy, pochodzenie itd. Poza tym konflikt był na wschodzie, a nie na zachodzie Ukrainy - nie trzeba było więc uciekać z kraju, żeby chronić swoje życie i bezpieczeństwo. Nie mamy obowiązku przyjmować na naszym terytorium osób proszących o ochronę, jeżeli już znajdują się na terytorium państwa bezpiecznego. To jest kłopot nie tylko nasz, lecz także całej Unii. Problem w tym, że w UE nie ma jasnych standardów ani zgody, jak polityka migracyjna ma wyglądać, zwłaszcza na granicach zewnętrznych. Spór, który zaczął się w 2015 r., nie został rozwiązany i dziś widzimy konsekwencje.
Co najbardziej utrudnia wypracowanie konsensusu w UE w sprawie traktowania migrantów?
Mamy państwa, gdzie napływ migrantów był w ostatnich latach największy i które przez to znalazły się w najtrudniejszej sytuacji. Mówimy o kilkudziesięciu tysiącach osób rocznie. Ludność, która napływała przez Morze Śródziemne, często była bezpośrednio narażona na śmierć, więc nie było innej możliwości, jak tylko wyławiać ich z tych tonących łodzi. Zresztą bywało, że przemytnicy sami ich wyrzucali. Hiszpania, Włochy i Grecja przekonywały: podzielmy się odpowiedzialnością za ten kryzys, wesprzyjcie nas finansowo, ale też w relokacji. Wiele krajów odmówiło przyjęcia przypisanej im liczby migrantów.
I przekonywało, że odpowiedzialność za tych ludzi ponoszą państwa, w których przekraczają oni granicę, więc niech nie próbują zrzucać jej na nas.
Tak. I tu jest spór między solidarnością a obroną własnego terytorium. Polska konsekwentnie trzyma się swojej polityki i teraz mówi: my też bronimy swojej granicy, skoro ciąży na nas odpowiedzialność za tych, którzy ją przekroczą.
Zwłaszcza że - inaczej niż kraje południa w 2015 r. - może liczyć na wsparcie UE.
Oczywiście, że tak. Nie możemy odmówić ochrony i odepchnąć od naszych granic ludzi, którym będzie groziło niebezpieczeństwo i prześladowania w innym państwie. Ale wbrew pozorom migranci, którzy próbują dostać się do UE nielegalnie, nie są zbyt łagodnie traktowani ani przez instytucje unijne, ani przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. Mamy wiele orzeczeń - choćby w sprawach hiszpańskich - w których trybunał stwierdził, że przy tak poważnym napływie ludzi nie ma co oczekiwać od państw, że zapewnią wszystkim indywidualny wywiad, opiekę prawnika, tłumacza itd. Procedury mogą być uproszczone, choć nie na tyle, by uniemożliwiały składanie wniosków o ochronę międzynarodową. Było to jednak poluzowanie standardów traktowania uchodźców. I my z tych doświadczeń próbujemy korzystać. Natomiast teraz mamy do czynienia z napływem ludzi, którzy próbują się przedostać w sposób nielegalny.
Czy sytuacja osób na naszej wschodniej granicy byłaby dużo lepsza, gdyby próbowały wejść na nasze terytorium przez przejście graniczne?
Tak. Gdyby byli odpychani bez rozpatrzenia wniosków o ochronę, to sądy międzynarodowe bez problemu stwierdziłyby, że naruszamy prawo międzynarodowe. Gdy przekraczają granicę w sposób nielegalny, są w o wiele gorszej sytuacji. Chcę jednak podkreślić, że nawet jeśli ktoś się na to decyduje, ale ochrona międzynarodowa mu się należy, bo ucieka przed niebezpieczeństwem, to nie mamy prawa go odesłać. Mówi o tym zasada non-refoulement. Kwestia legalności czy nielegalności przejścia ma znaczenie tylko dla oceny procedur, jakie państwo stosuje.
Jak migrant może wykazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej, że należy mu się ochrona?
Rola pograniczników i innych służb polega na wstępnej ocenie, czy są przesłanki do udzielenia ochrony. Wystarczy kilka prostych pytań. Jeśli ktoś mówi: „Przyjechałem z Kenii, bo moja rodzina jest biedna, a u was są lepsze warunki do życia”, to już mamy pewność, że tej osobie ochrona się nie należy. Natomiast jeśli mówi: „Właśnie przyjechałem z Afganistanu, bo tam groziło mi niebezpieczeństwo ze strony talibów”, to sytuacja jest całkiem inna. Zgodnie z procedurami przyjętymi w UE oceny powinna dokonywać osoba kompetentna, odpowiednio przeszkolona. Nie może to być żołnierz, który widząc kobietę mówiącą w obcym języku, przegania ją na drugą stronę granicy. Trzeba też w razie potrzeby mieć tłumaczy i przeprowadzić pogłębiony indywidualny wywiad. Osoby, które oczekują na rozpatrzenie wniosków o udzielenie ochrony, trafiają później do specjalnych ośrodków, takich jak pod Warszawą.
Jak ocenia pani postępowanie polskich pograniczników?
Oni dostają polecenia od służb centralnych. Też są skołowani, nie wiedzą, jak się mają w tej sytuacji zachowywać, bo niekoniecznie mają kompetencje, by ocenić, czy komuś należy się ochrona, czy nie. Powinni mieć odpowiednie wsparcie w tym zakresie. Oczywiście nie mają obowiązku przepuszczać każdego, kto przekroczy granicę nielegalnie. Ale każdy, kto znajdzie się na terytorium naszego kraju, powinien otrzymać żywność, ciepłe ubrania, schronienie. A widzieliśmy obrazki tych wyziębionych, wymęczonych dzieci. Rozumiem, że Białoruś postawiła nas w trudnej sytuacji, ale pomocy humanitarnej musimy udzielić. W Konwencji praw dziecka jest wyraźnie napisane, że dzieci mają do niej prawo, zwłaszcza te, które podlegają ochronie jako uchodźcy. Dziwi mnie jeszcze jedna rzecz.
Jaka?
Jeżeli oskarżamy Białoruś o handel ludźmi, to możemy wykorzystać dotyczący zwalczania tej praktyki i karania za nią protokół z 2000 r. Jest tam procedura rozwiązywania sporów: negocjacje, arbitraż, a jak arbitraż nie wyjdzie, to jurysdykcja automatycznie przechodzi na Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (MTS, główny organ sądowy ONZ - red.). Użyjmy instrumentów, które pozwoliłyby wykazać winę Białorusi w świetle prawa międzynarodowego. Przecież to nie tylko problem Polski, lecz także Litwy czy Łotwy, które mogłyby przystąpić do postępowania i nas wesprzeć.
To dlaczego po te instrumenty jeszcze nie sięgnięto?
Może dlatego, że obecne władze za mało rozmawiają z ekspertami. Podchodzą do nich nieufnie. Zapominają, że bez względu na poglądy polityczne eksperci mogą działać dla dobra państwa. Według mnie taki dialog by się przydał. Urzędnicy różnych szczebli nie zawsze mają świadomość wszystkich regulacji prawnych. Czasami muszą mieć wsparcie z zewnątrz. Kiedyś minister spraw zagranicznych Witold Waszczykowski odgrażał się, że będziemy odwoływać się do MTS i ETPC dla wyjaśnienia katastrofy smoleńskiej. I co? To były puste słowa, dalszych procedur nie uruchomiono. A można było. Nikt nie wierzy, że negocjacje z Białorusią cokolwiek dadzą. Może arbitraż, jeśli byłaby współpraca ze strony reżimu Łukaszenki. Czy wierzę w to, że wyniku wyroku MTS Białoruś zmieniłaby swoją politykę lub zapłaciłaby odszkodowanie? Nie, ale przynajmniej moglibyśmy to napiętnować na gruncie prawa międzynarodowego. Nie byłyby to tylko rozgrywane politycznie słowa rządu polskiego. Można też poprosić o współpracę biuro Wysokiego Komisarza ds. Uchodźców (UNHCR), którzy przecież zajmuje się również migrantami. Może to być dla Polski pretekst do zainicjowania na forum UE prac dotyczących tego, jak traktujemy państwa ościenne - jako państwa bezpieczne czy też nie? Dlaczego mamy w tej walce być sami, skoro doświadczenia państw południa Europy mogłyby wesprzeć naszą retorykę?
Tylko kto nas będzie słuchał? W ostatnich latach wyspecjalizowaliśmy się raczej w wojowaniu z instytucjami międzynarodowymi.
To problem naszego braku zaufania do prawa międzynarodowego. Często jest ono przedstawiane jako coś, co się nam narzuca, co ogranicza naszą suwerenność. A zapomina się, że było ono wypracowane również przez nas. Przecież z norm międzynarodowych wielokrotnie jako społeczeństwo korzystaliśmy. Było wiele trudnych momentów w historii Polski, gdy wiele osób emigrowało, prosiło o azyl na Zachodzie. Korzystaliśmy wtedy właśnie z traktatów międzynarodowych.
Obecni na miejscu aktywiści opowiadają, że ludzie odepchnięci od granicy przez naszych funkcjonariuszy są uwięzieni na swego rodzaju ziemi niczyjej: polscy pogranicznicy nie pozwalają im złożyć wniosku o ochronę, a białoruscy nie chcą ich z powrotem wpuścić. Warunki w tych koczowiskach są nieludzkie. Które państwo ponosi odpowiedzialność za tę strefę?
Dla mnie to kuriozalna sytuacja. Powinniśmy wiedzieć, gdzie przebiega nasza granica.
A nie wiemy?!
Polska czasem twierdzi, że ci ludzie już nie zostali złapani na naszym terytorium. Białorusini twierdzą to samo. Nie ma czegoś takiego jak strefa, za którą nikt nie odpowiada, gdzie są ludzie, z którymi nie wiemy co zrobić. Zgodnie z międzynarodowym paktem praw obywatelskich i politycznych czy europejską konwencją praw człowieka nasze państwo jest odpowiedzialne za życie i zdrowie każdego, bez względu na obywatelstwo, kto znajdzie się na naszym terytorium. Jeśli mamy wątpliwości, czy dana osoba przebywa na naszym terytorium, to może trzeba sprawdzić mapy, wezwać geodetów, odpowiednie służby i tę granicę wyznaczyć. Przy takiej technologii, jaką mamy dziś, to nie jest trudna sprawa.
Co zatem czeka migrantów oszukanych przez białoruski reżim? Czy nie zasługują na jakąś taryfę ulgową? W końcu wielu nie wiedziało, w co się pakuje.
Na migrantów, którzy przedostają się przez zieloną granicę, możemy nałożyć kary administracyjne, deportować ich i obciążyć kosztami procedury. Oczywiście nie dotyczy to uchodźców. Rozumiem, że ci ludzie zostali oszukani, zapłacili duże pieniądze, by się dostać do UE, a potem nie dość, że ich nie wpuszczamy, to jeszcze nakładamy kary. Ale podjęli ryzyko.
Moje pytanie było bardziej natury moralnej...
Odwoływanie się do moralności przy tak dużym napływie ludzi nie zaprowadzi nas daleko. Myślę, że powinna ona zadziałać w sytuacji, gdy nie mamy precyzyjnych kryteriów i standardów postępowania - jak w przypadku dzieci odnalezionych w lesie. Jeżeli prawo jest niejasne, to powinniśmy się zachować jak ludzie: udzielić pomocy humanitarnej, nie pozwolić, by te osoby umierały. Jednocześnie nie jesteśmy w stanie kontrolować naszej granicy wszędzie tam, gdzie przekracza się ją nielegalnie. Wszystkie przypadki śmierci - utonięcia w bagnach, wyziębienia - są politycznie rozgrywane, zrzuca się za nie odpowiedzialność na państwo polskie. Ale jeżeli ktoś próbuje przekroczyć granicę w miejscu do tego nieprzeznaczonym, to musi liczyć się z poważnymi konsekwencjami.