Sprawozdawczość budżetowa 2025 r.: jak wdrożyć nowe rozporządzenie

Piotr Wieczorek: Pierwszym wyzwaniem jest dostosowanie systemów finansowo-księgowych, co może być szczególnie trudne, jeśli takie zmiany wiążą się z poniesieniem dodatkowych kosztów, które nie były przewidziane w planie finansowym [WYWIAD]

Weszło w życie dzień po ogłoszeniu, czyli 1 lutego br, i trzeba je stosować do sprawozdań sporządzanych za okresy rozpoczynające się od 1 stycznia 2025 r. Natomiast sprawozdania miesięczne za grudzień 2024 r. i roczne za 2024 r. oraz za IV kwartały 2024 r. sporządza się i przekazuje zgodnie z przepisami dotychczasowymi, które stosuje się również do korekty sprawozdań Rb-27S oraz Rb-PDP za 2023 r. oraz za lata wcześniejsze.

W ostatnich latach zmieniło się podejście do wydawania nowych przepisów. Kiedyś istotne zmiany były wprowadzane nowym aktem, a mniej istotne poprawki nowelizacją. Dziś jest tak, że w marcu 2024 r. pojawił się tekst jednolity rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, a w sierpniu była zmiana, niecały rok minął więc od wydania tekstu jednolitego do nowego rozporządzenia. Aktualne rozporządzenie nie wprowadza zupełnie nowych zasad sporządzania sprawozdań, ale określa m.in. ich nowe wzory i uwzględnia pewne zmiany wynikające z nowelizacji przepisów o dochodach samorządów i finansach publicznych (nie tylko tych ostatnich, ale też wcześniejszych, np. z 2022 r.).

Co ciekawe, można rzec, że wracamy do „starych” zasad np. w odniesieniu do wykazywania dochodów wykonanych z pominięciem środków pieniężnych w drodze, ale tylko tych dokonanych w placówce pocztowej, w biurze usług płatniczych, w instytucji płatniczej lub w instytucji pieniądza elektronicznego. Pozostają środki w drodze z kasy i zapłacone kartą płatniczą oraz wpłaty przekazane do banków w ramach zastępczej obsługi kasowej.

Niestety nowe edycje aktów prawnych nie ułatwiają nam, księgowym, zadania, ponieważ utrudniają porównywanie zmian. Należy przy tym być uważnym, ponieważ nie zawsze uzasadnienie do danego aktu jest w pełni kompatybilne z tekstem ostatecznym rozporządzenia. Trzeba pamiętać, że uzasadnienie nie jest częścią aktu prawnego.

I tak, i nie. Najpierw podam przykład „uproszczenia”. W przypadku samorządów jest to sporządzenie jednego sprawozdania z dochodów dla organu wykonawczego i urzędu obsługującego (starostwa, urzędu gminy lub miasta, urzędu marszałkowskiego). Z drugiej strony mogą wystąpić utrudnienia przy agregacji danych. Zmiany tego rodzaju powinny być bowiem wprowadzone co najmniej z dwumiesięcznym wyprzedzeniem, bo systemy finansowo-księgowe trzeba dostosować do innego sposobu zbierania danych jednostkowych.

Co ciekawe, za tymi zmianami nie zostały wprowadzone kolejne w przepisach o planach kont m.in. dla jednostek budżetowych.

Ważne:Zakres danych do wykazywania w sprawozdaniach budżetowych został rozszerzony, więc o zbytnich uproszczeniach nie możemy przy tej nowelizacji mówić.

Trudno też mówić o uproszczeniu, gdy zwiększa się częstotliwość sporządzania sprawozdań z kwartalnej na miesięczną, jak ma to miejsce w przypadku sprawozdań Rb-40 i sprawozdań Rb-33 przez dysponenta „Funduszu Alimentacyjnego w Likwidacji”.

Jako uproszczenie można natomiast traktować uchylenie sprawozdań Rb-35, a także odstąpienie od obowiązku sporządzania i przekazywania sprawozdań Rb-33 przez dysponentów państwowych funduszy celowych, z wyjątkiem dysponenta „Funduszu Alimentacyjnego w Likwidacji”. Konsekwencją uchylonych przepisów ustawy o finansach publicznych (np. w czerwcu 2022 r. art. 181 ust. 6 – m.in. dawne środki na integrację społeczną w ramach programów współfinansowanych EFS) jest zmniejszenie ilości danych wykazywanych w sprawozdawczości jednostki.

Wspomniany zakres danych ma tu znaczenie, ponieważ został rozszerzony katalog środków europejskich o te pochodzące z „Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności”. Dotyczy to bezpośrednio zakresu danych sprawozdania Rb-28UE i Rb-28UE KPO. Oprócz tego mamy nową perspektywę finansową 2021–2027, co wpłynęło na szczegółowość sprawozdań Rb-28 Programy i Rb-28NW Programy.

Obowiązuje również nowy sposób prezentacji zatrudnienia według stanu na koniec okresu sprawozdawczego w sprawozdaniu Rb-70 o zatrudnieniu i wynagrodzeniach. Dodatkowo to sprawozdanie obejmuje osoby zatrudnione w placówce zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie powołania, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, w tym osoby zatrudnione na czas wykonywania funkcji w placówce przez członka rodziny.

Nowelizacja ustawy z 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw wpłynęła na sprawozdania Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych samorządowej jednostki budżetowej / jednostki samorządu terytorialnego i Rb-PDP z wykonania dochodów podatkowych gminy/miasta na prawach powiatu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) i w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT). Sprawozdanie Rb-NDS o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego w końcu dostosowano do zmian z 2022 r. dotyczących nowego źródła finansowania deficytu, tj. środków z lokat dokonanych w latach ubiegłych. To pociągnęło za sobą konieczność dostosowania przepisów w zakresie sporządzania łącznych sprawozdań części budżetowej 77 „Podatki i inne wpłaty na rzecz budżetu państwa” w związku ze zmianą sposobu prezentacji przekazywania udziałów jednostek samorządu terytorialnego w podatku PIT i CIT.

Trzeba zdawać sobie sprawę, że te zmiany obejmują trzy obszary w zakresie budżetu środków europejskich, budżetu państwa i budżetów samorządów. Najistotniejsze zmiany z perspektywy księgowego to te, które wpływają na inną organizację ksiąg. O ile dodanie nowych pozycji w księgach pomocniczych (analityce) nie jest problemem, bo nie wymaga nawet zmian w dokumentacji polityki rachunkowości, o tyle zmiany wpływające na algorytm generowania danych lub konieczność dodania nowych kont księgi głównej (syntetyki) lub zmiany struktury kont analitycznych wymagają również nowelizacji polityki rachunkowości. To te zmiany odcisną swoje piętno w bieżącej pracy księgowych sektora publicznego.

Tak, zmiana dotyczy sprawozdań w jednostkach samorządu terytorialnego. W przypadku sprawozdań jednostkowych przewidziano, że przy braku możliwości terminowego ich przekazania przez kierownika z powodu nieprawidłowego działania systemu informatycznego lub innych przyczyn technicznych dotyczących pojedynczych przypadków – sprawozdania przekazuje się niezwłocznie po usunięciu przyczyny technicznej, jednak nie później niż w terminie umożliwiającym zarządowi przekazanie ich w terminie właściwej terytorialnie regionalnej izbie obrachunkowej.

Na przykład na sprawozdanie Rb-PDP. Zostało ono dostosowane do wykazu podstawowych dochodów podatkowych oraz decyzji organów podatkowych. Zmieniono również wzór sprawozdania Rb-ST, co wynika z nowych zasad przekazywania środków z tytułu PIT. Zaktualizowana została instrukcja sporządzania sprawozdań Rb-PDP i Rb-27S, zwłaszcza w zakresie subwencji ogólnej i terminów przekazywania jej rat oraz sposobu wykazywania dochodów wykonanych.

Dotyczy państwowego funduszu celowego, agencji wykonawczej, instytucji gospodarki budżetowej, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zarządzanych przez niego funduszy oraz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i funduszy zarządzanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Nowością jest to, że obejmuje ponadto inne państwowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banków oraz spółek prawa handlowego.

Dysponentów państwowych funduszy celowych w sprawozdaniu Rb-40 z wykonania, określonego w ustawie budżetowej na dany rok budżetowy, planu finansowego, obarczono rozszerzeniem prezentacji o dane dotyczące otrzymywanych lub przekazywanych środków na zadania bieżące lub inwestycyjne od/do jednostek objętych zakresem stabilizującej reguły wydatkowej, w przypadku gdy środki te nie zostały wyodrębnione w odrębnej podpozycji planu finansowego (w części planu w układzie kasowym w pozycjach odpowiednio dochodów i wydatków). Jest to pokłosie zmiany układu planu finansowego dla tych jednostek. Poza tym w tym sprawozdaniu ustalono zasady prezentacji zwrotów niewykorzystanych dotacji z budżetu państwa, w związku ze zmianą przepisów rozporządzenia ministra finansów z 21 marca 2022 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej.

Korzyści? Dla księgowych i kontrolujących na początku wdrożenia zmian nie będzie żadnych korzyści. One mogą pojawić się z czasem, gdy wszyscy nauczymy się posługiwać nowym rozporządzeniem. Czy zaoszczędzimy dzięki niemu czas? Szczerze wątpię. Nie patrzy się bowiem na to, by ludziom przetwarzającym tony danych było łatwiej, te zmiany tylko w teorii mają ułatwić pracę. Praktyka pokazuje, że te regulacje, które miały upraszczać, ułatwiać czy zmniejszać obciążenia, w rzeczywistości przynoszą sporo nowych problemów, nie wspominając o kosztach. Natomiast przy zestawianiu danych nie będą one porównywalne wprost z latami poprzednimi. Ta zasada zostanie spełniona dopiero w kolejnych latach, jeśli nie zostaną wprowadzone znaczące zmiany. To powoduje, że różne wskaźniki makroekonomiczne w odniesieniu do budżetu będą jeszcze mniej trafne niż dotychczasowe.

Pierwszym wyzwaniem jest dostosowanie systemów finansowo-księgowych, co może być szczególnie trudne, jeśli takie zmiany wiążą się z poniesieniem dodatkowych kosztów, które nie były przewidziane w planie finansowym. Dodatkowo trzeba będzie jeszcze wysupłać też środki na przeszkolenie pracowników, aby sprawnie posługiwali się nowymi wzorami sprawozdań i dostosowali swoje codzienne obowiązki do nowych wymagań.

Kolejną kwestią jest czas weryfikacji sprawozdań, który wpływa na organizację pracy. Nie wiadomo, czy niektóre jednostki nie będą zmuszone do zatrudnienia nowych pracowników.

Nowe rozporządzenie to również wyzwanie dla kontrolujących i audytorów, którzy powinni wspierać wdrożenie zmian i wskazywać na ryzyko takich czy innych rozwiązań.

Już widzę, ile stresu przynoszą te wszystkie nowości, których zakres rzadko kto śledził na bieżąco w związku z obciążeniem pracą związanym z końcówką roku budżetowego.

Istnieje również ryzyko błędów wynikających z nieznajomości nowych przepisów, dlatego uważam, że warto skorzystać ze szkoleń i innych metod uzupełniania wiedzy.

Przede wszystkim trzeba pamiętać o sankcjach przewidzianych ustawą z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przypomnijmy, że za niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej można otrzymać upomnienie, naganę, karę pieniężną, a w najgorszym przypadku zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Ta ostatnia sankcja dotyczy przede wszystkim kierowników jednostek. Pocieszające może być to, że od ustalenia przesłanek naruszenia do ukarania droga jest dość wyboista, a istnieje również możliwość odstąpienia od ukarania.

W pierwszej kolejności warto dokładnie przeanalizować nowe rozporządzenie z załącznikami. I radziłbym zrobić sobie listę zmian i terminów, które dotyczą stricte danej jednostki. Zmiany stosuje się przecież zarówno państwowych jednostek budżetowych, samorządowych jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych, a specyfika każdej z nich może być znacząco różna. Nie ma potrzeby zajmować się tymi zmianami, które nas nie dotyczą. Jeśli mamy wątpliwości, pytajmy i nie bójmy się prosić o pomoc. Nikt nie jest alfą i omegą, zwłaszcza w czasach, gdy zmiana goni zmianę.

Bez wątpienia każdy, kto przygotowuje sprawozdanie jednostkowe, powinien zostać przeszkolony przez jednostkę nadzorującą (w strukturze dysponenta), by zapewnić jednolite zasady sporządzania sprawozdań, zwłaszcza w sytuacji, kiedy są wątpliwości co do treści instrukcji. Warto wybrać się na szkolenia dla danych jednostek, np. jednostek pomocy społecznej, by poznać ewentualne niuanse sprawozdań. Istotne jest poznanie zasad wyłapywania błędów, co pozwoli uniknąć problemów przy ewentualnej kontroli.

Trzeba pamiętać, że w razie wątpliwości warto występować o opinie RIO i MF. Choć nie zawsze pokrywają się one z podejściem NIK-u, to mając je, bez wątpienia można wykazać działanie w dobrej wierze.

Zatem dokładne przygotowanie i odpowiednie planowanie to najlepszy sposób, aby uniknąć pomyłek i sankcji. ©℗