Jednostki samorządu terytorialnego poszukują pieniędzy na pomoc dla obywateli Ukrainy. Pojawiły się więc pomysły przesunięcia środków przeznaczonych na walkę z COVID-19, które JST otrzymały w 2021 r. Czy można nadwyżki z tych środków w bieżącym roku przeznaczyć na pomoc dla uchodźców poprzez dokonanie przesunięć wydatków pomiędzy paragrafami? Chodzi np. o żywność, dostosowanie lokali mieszkalnych czy pomoc organizacyjną w szkołach.
Aby przypomnieć o statusie i przeznaczeniu środków pochodzących z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, trzeba się odwołać do ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 202). W jej art. 65 m.in. postanowiono, że w Banku Gospodarstwa Krajowego tworzy się Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 (dalej: Fundusz) w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 218). A z kolei we wskazanym art. 2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. postanowiono, że: „2. Ilekroć w ustawie jest mowa o «przeciwdziałaniu COVID-19» rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1”.
Zatem, jak z ww. regulacji wynika, o legalności wykorzystywania środków Funduszu COVID-19 rozstrzyga ich przeznaczenie na finansowanie lub dofinansowanie zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Rozwinięciem tego przepisu jest ust. 5, gdzie postanowiono, że środki Funduszu mogą być przeznaczane na:
1) finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19;
2) wykup i zapłatę odsetek od obligacji, o których mowa w art. 67 ust. 3, oraz pokrycie kosztów ich emisji;
3) zwrot Bankowi Gospodarstwa Krajowego środków, o których mowa w art. 67 ust. 2, wraz z wynagrodzeniem w wysokości ustalonej z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych;
4) zwrot wydatków poniesionych na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19;
5) udzielanie pożyczek.
Wreszcie, jak dookreślono w ust. 11 i 12, po pierwsze, państwowe jednostki budżetowe i JST gromadzą środki z Funduszu na wydzielonym rachunku dochodów i przeznaczają na wydatki związane z przeciwdziałaniem COVID-19 w ramach planu finansowego tego rachunku. Po drugie, wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu oraz zarząd województwa dysponują środkami oraz opracowują plan finansowy dla rachunku.
Bez dowolności
W ramach środków wspomnianego Funduszu samorządy mogą realizować zarówno wydatki majątkowe, jak i bieżące. Co jednak istotne, o kierunkach wydatkowania tych środków decyduje przekazujący. Dotychczas środki Funduszu były przeznaczane na różnego typu wydatki samorządów, od typowych wydatków bieżących, np. dotyczących szczepień, organizacji transportu do punktów szczepień, po wydatki ściśle majątkowe związane z inwestycjami w majątek, np. budowa placówek oświatowych, rozbudowa jednostek publicznych i inne. Wydatki majątkowe były zasadniczo dokonywane na podstawie specjalnych uchwał Rady Ministrów, w tym uchwały nr 102 z 23 lipca 2020 r. w sprawie wsparcia na realizację zadań inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego (t.j. M.P. z 2022 r. poz. 22).
Z dotychczasowej praktyki należy wnioskować, że zarówno w zakresie wydatków bieżących, jak i majątkowych wspomniane kierunki wydatkowania były dość precyzyjnie określane. A każdy wydatek JST musiał mieć jakikolwiek związek - bezpośredni lub pośredni - z przeciwdziałaniem COVID-19. W konsekwencji samorządy nie miały i nadal nie mają w tym zakresie dowolności. Właśnie w tym kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność czy brak dopuszczalności przeznaczania środków z ww. Funduszu na jakiekolwiek wydatki związane z uchodźcami, czy szerzej na wydatki związane z kryzysem uchodźczym. Nie ma więc podstaw, aby samorządy mogły swobodnie dokonywać przesunięć tych środków, np. na zakup żywności, ubrań czy na dostosowanie lokali mieszkalnych dla cudzoziemców.
Pobocznie skorzystają ukraińscy uczniowie
Inna sprawa, że wspomniane środki Funduszu dają możliwość realizacji wielu zadań inwestycyjnych (majątkowych), np. remonty budynków placówek samorządowych, lokali komunalnych. Można więc stwierdzić, że w pewnym zakresie beneficjentami tych nowych zadań mogą być nie tylko polskie dzieci, lecz także dzieci obywateli ukraińskich, którzy zyskają możliwość edukacji w nowych warunkach, dostosowanych do zwiększonej liczby uczniów. Podobnie można ocenić możliwość finansowania zadań bieżących, ściśle związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Dotychczas dotyczyło to np. środków na zakup sprzętu elektronicznego, w tym drukarek, robotów czy nagrywarek, dla szkół podstawowych, ujmowanych w budżecie w dziale 801 (Oświata i wychowanie), rozdziale 80101 (Szkoły podstawowe) i paragrafie 218 (Środki z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 na sfinansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, na realizację zadań jednostek samorządu terytorialnego polegających na rozwijaniu szkolnej infrastruktury - „Laboratoria przyszłości”), czy środków związanych z promocją szczepień przeciw COVID-19 ujmowanych w dziale 851 (Ochrona zdrowia), rozdziale 85195 (Pozostała działalność) i paragrafie 218. Należy bowiem zauważyć, że w sytuacji gdy np. dzieci ukraińskie będą uczniami szkół podstawowych, to zapewne będą również korzystały z ww. sprzętu elektronicznego. Natomiast działania związane z promocją szczepień w równej mierze mogą dotyczyć obywateli polskich i ukraińskich.
Podsumowanie
Uznać należy, że nie ma obecnie jednoznacznych podstaw, aby w ramach planu wydatków Funduszu COVID-19 dokonywać przesunięć na zadania ściśle związane z obywatelami Ukrainy. Nie zmienia to jednak faktu, że beneficjentami tych środków mogą być także wspomniani cudzoziemcy. Na koniec warto dodać, że wydatki tego rodzaju (ściśle ukierunkowane na uchodźców) samorządy mogą realizować, lecz z innych źródeł. Podstawę prawną do wydatkowania środków na podane cele stwarzają m.in. przepisy dotyczące rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe czy różne mechanizmy związane z funkcjonowaniem pomocy społecznej. [ramka]
Pomoc Ukrainie. Nowe, ważne stanowiska RIO
■ Wykorzystanie środków z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe
Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych w stanowisku z 25 lutego 2022 r. rozwiała wszelkie wątpliwości w kontekście działań pomocowych na rzecz Ukrainy. W jej opinii nie ma przeszkód prawnych, aby środki z rezerwy kryzysowej na zarządzanie kryzysowe rozdysponować na wydatki związane z kryzysem uchodźczym będącym następstwem ataku Rosji na Ukrainę.
■ Darowizny dla uchodźców na konto gminy
Z kolei Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku w piśmie z 4 marca 2022 r. odniosła się do problemu kwalifikowania wpłat mieszkańców lub innych podmiotów jako prawnie dopuszczalnej darowizny dla uchodźców wpłacanej na subkonto gminy (więcej s. D7).
