Zasady traktowania przedsiębiorców z tzw. państw trzecich wynikają z nowelizacji ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1165), która wchodzi w życie 9 września 2025 r. To w niej zapisano wprost, że w polskich przetargach na równi z wykonawcami unijnymi traktuje się jedynie firmy z państw sygnatariuszy porozumienia WTO ws. zamówień rządowych GPA. Oferty składane przez przedsiębiorców z innych państw mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, jeśli zamawiający się na to zgodzi i zapisze to w dokumentacji zamówienia.

Zamówienia publiczne 2025 – co zmienia nowelizacja prawa

- Data wejścia w życie nowelizacji ma bardziej charakter techniczny. Po prostu od wtorku zaczynają obowiązywać polskie przepisy w tym zakresie. Rynek był jednak zamknięty przed firmami z państw trzecich już wcześniej, co wynikało z prawa unijnego i co zostało potwierdzone już w ubiegłym roku przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – mówi dr Jarosław Kola z kancelarii WKB Lawyer.

Chodzi o orzeczenie z 22 października 2024 r. (sprawa C-652/22 Kolin), w którym TSUE jednoznacznie przesądził, że unijne przepisy nie dają wykonawcom z państw trzecich prawa do startu w europejskich przetargach. Co więcej, także państwa członkowskie nie mogą takich gwarancji wprowadzać do prawa krajowego. Jedynie konkretny zamawiający może dopuścić wspomniane firmy do udziału w konkretnym postępowaniu. TSUE potwierdził tę interpretację w kolejnym orzeczeniu z 13 marca 2025 r. (sprawa C-266/22 CRRC Qingdao Sifang).

- Choć reguły te wynikają z prawa unijnego i interpretacji dokonanej przez TSUE, to chyba dobrze, że wprowadzono je bezpośrednio do polskiego prawa. Nie każdy zamawiający śledzi unijne orzecznictwo, a dzięki nowelizacji w polskich przepisach znajdzie wskazówki, jak traktować wykonawców z państw trzecich – uważa dr hab. Włodzimierz Dzierżanowski, radca prawny z Grupy Doradczej Sienna i wykładowca Uczelni Łazarskiego.

Firmy z państw trzecich w polskich przetargach tylko za zgodą zamawiającego

Najważniejszą regułą wynikającą z polskich przepisów jest to, że firmy z państw trzecich będą mogły startować w polskich przetargach tylko wtedy, gdy zamawiający wprost dopuści taką możliwość w dokumentacji zamówienia. Ograniczenie dotknie przede wszystkim firm z Turcji czy Chin, bo to one w ostatnich latach w Polsce zdobywały największe kontrakty (patrz: grafika).

- Spodziewam się, że najwięksi zamawiający pozostający pod kontrolą państwa rzadko będą dopuszczali wykonawców z państw trzecich, wpisując się w rządową politykę polonizacji czy też europeizacji zamówień. Oni również częściej będą uniemożliwiać dostawy produktów z państw takich jak Chiny – ocenia dr hab. Włodzimierz Dzierżanowski.

- Będzie to bez wątpienia korzystne dla polskich i unijnych przedsiębiorców, natomiast przełoży się na większe wydatki po stronie zamawiających. Mówiąc brutalnie – brak konkurencji ze strony firm z państw trzecich prawdopodobnie zachęci do windowania cen – zaznacza.

Jego zdaniem największe wzrosty cen będzie można zaobserwować w dwóch branżach – dostaw stali, a zwłaszcza rur stalowych (gdzie dominują Turcy), oraz dostaw autobusów elektrycznych (tu mocno rozpychają się Chińczycy).

Wymóg wcześniejszej zgody zamawiającego na udział firm z państw trzecich dotyczy również konsorcjów.

„Jeżeli w dokumentach zamówienia lub ogłoszeniu o zamówieniu zamawiający nie określi, że o udzielenie zamówienia będą mogli ubiegać się także wykonawcy z „państw trzecich niebędących stronami umów międzynarodowych” (zgodnie z art. 16b ust. 1 pkt 1) lub że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy wspólnie z wykonawcami z państw trzecich niebędących stronami umów międzynarodowych (zgodnie z art. 16b ust. 1 pkt 2), wówczas na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5a ustawy p.z.p. będzie miał obowiązek odrzucenia oferty złożonej przez takiego wykonawcę lub wspólnie z takim wykonawcą” – można przeczytać w wyjaśnieniach opublikowanych na stronie internetowej Urzędu Zamówień Publicznych.

Skutki nowych regulacji – wzrost cen w branży stalowej i autobusów elektrycznych

Odmienne zasady dotyczą ograniczeń przedmiotowych. Zdaniem większości naszych rozmówców obowiązuje domyślne domniemanie, że sprzedawcy z UE mogą oferować towary wyprodukowane w Chinach czy Turcji. Jeśli zamawiający nie chce ich kupować, to musi zastrzec to w dokumentacji przetargowej.

- Wynika to z całości polskich przepisów. Art. 16a p.z.p. jest regulacją pozytywną – mówi, że wszyscy wykonawcy z UE i państw sygnatariuszy porozumienia GPA są traktowani na równych zasadach. Natomiast art. 16b pozwala na określenie mniej korzystnych warunków w stosunku do dostaw spoza UE, także tych oferowanych przez firmy unijne – przekonuje dr Jarosław Kola.

Zdaniem części prawników może to jednak budzić wątpliwości.

- W art. 16b ust. 1 p.z.p., który przyznaje zamawiającym określone uprawnienia, mowa jest jedynie o możliwości dopuszczenia do zamówienia wykonawców z państw trzecich. Nie ma w nim słowa o dostawach. I to będzie stanowiło przedmiot niepotrzebnych dyskusji. A widząc, że już dzisiaj orzecznictwo przyznaje skutek bezpośredni regulacjom unijnym w tym zakresie, będzie to dodatkowy przyczynek do sporów, których można było bez wątpienia uniknąć – zauważadr Wojciech Hartung, counsel w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.

Odwołanie do KIO wyłączone dla wykonawców z Chin i Turcji

Dopuszczając udział wykonawców z państw trzecich, zamawiający może zastrzec w dokumentacji, że będzie traktował ich na odmiennych zasadach niż europejskich przedsiębiorców. Może np. przewidzieć inne zasady oceny ofert czy też postawić bardziej wyśrubowane wymagania dotyczące posiadanego doświadczenia lub potencjału.

Nawet gdy dopuści uczestnictwo w przetargu na równych prawach z europejskimi konkurentami, to firmy z państw trzecich i tak będą pozbawione możliwości podważania decyzji zamawiającego. Nowe przepisy mówią wprost, że nie przysługuje im możliwość wnoszenia odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej.

- Nie podważam tej regulacji, tak samo jak wyroku Sądu Zamówień Publicznych, który jeszcze przed uchwaleniem nowelizacji uznał, że firmie tureckiej nie przysługują środki ochrony prawnej (wyrok z 23 czerwca 2025 r., sygn. akt XXIII Zs 26/25; red.). Wydaje mi się natomiast, że może to budzić wątpliwości pod kątem gwarantowanego w konstytucji prawa do sądu – zwraca uwagę dr hab. Włodzimierz Dzierżanowski.

- Owszem, na zasadach ogólnych wykonawcy z państw trzecich mogą przed sądami powszechnymi próbować podważać zawarte umowy, ale na etapie przetargu nie są w stanie zakwestionować żadnej decyzji zamawiającego – dodaje.

Co więcej, praw do wniesienia odwołania zostali również pozbawieni polscy przedsiębiorcy, którzy zdecydują się wystartować w jednym konsorcjum wspólnie z Chińczykami czy Turkami, nawet gdy zamawiający przewidzi w dokumentacji równe traktowanie wszystkich firm.

- Uważam, że są sytuacje, w których tak rygorystyczne podejście, nie uwzględniające okoliczności danej sprawy, będzie w rzeczywistości stawiało w niekorzystnej sytuacji niektórych, w szczególności mniejszych wykonawców unijnych, w tym polskich. Przypomnę tu, że prawo unijne nie reguluje i nie wymaga tego, aby odwołanie w przypadku konsorcjum musieli wnosić wszyscy jego uczestnicy. Moim zdaniem kwestia ta wymaga dodatkowego namysłu i próby znalezienia optymalnego rozwiązania. Nie mam przekonania, że obecne można za takie uznać – podsumowuje dr Wojciech Hartung.