Apteka dla aptekarza 2.0 niezgodna z konstytucją. TK uchylił przepisy

Wyrok TK zapadł w odpowiedzi na wniosek prezydenta Andrzeja Dudy o zbadanie zgodności z ustawą zasadniczą przepisów zeszłorocznej ustawy o zmianie ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1859). To właśnie w tej ustawie, kompletnie niezwiązanej z prawem farmaceutycznym, zaszyto „wrzutkę” poselską zwaną ,,Apteka dla aptekarza 2.0”. Trybunał zgodził się z zarzutem, że ta procedura urągała konstytucji.

Koniec dużych sieci

Przepisy AdA 2.0. to kontynuacja regulacji wprowadzonych w 2017 r. Zgodnie z nimi właścicielem apteki może być wyłącznie farmaceuta, posiadający łącznie nie więcej niż cztery placówki. Zdaniem Naczelnej Izby Aptekarskiej (NIA) większość sieci omijało ten zakaz i uzyskiwało kontrolę nad nowymi aptekami np. za pomocą spółek prawa handlowego. Wprowadzona w 2023 r. AdA 2.0. wprowadziła pojęcie niedozwolonego przejęcia kontroli nad apteką i wprost go zakazała. Choć przepisy nie zadziałały wstecz i nie wywłaszczyły właścicieli sieci posiadających np. kilkadziesiąt aptek, to w praktyce uniemożliwiły im dalsze swobodne dysponowanie majątkiem. Dokonując sprzedaży sieci, właściciel musiał ją rozdrobnić na segmenty składające się z nie więcej niż czterech placówek. To zaś obniżyło wartość ich przedsiębiorstw, czasem nawet o połowę.

AdA 2.0. od samego początku wzbudzała mieszane odczucia w środowisku farmaceutycznym. Z zadowoleniem przyjęła ją NIA, od lat wskazująca, że przepisy z 2017 r. są dziurawe, bo nie zabraniają pośredniego kontrolowania aptekarzy. Z kolei stojący po drugiej stronie barykady Związek Pracodawców Aptecznych PharmaNET zarzucał rządowi ominięcie pełnej procedury legislacyjnej oraz wskazywał na naruszenie przez nowe regulacje konstytucyjnych wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Prezydent Andrzej Duda, choć podpisał ustawę, to w trybie kontroli następczej skierował ją do TK.

Najpoważniejszym zarzutem formalnym wysuwanym przez prezydenta pod adresem tych przepisów były uchybienia w sposobie ich procedowania. Chodziło o to, że AdA 2.0 została zgłoszona przez ówczesnego posła Adama Gawędę (PiS) jako poprawka do projektu ustawy o ubezpieczeniach na etapie I czytania. W ten sposób pominięto przedsejmową procedurę legislacyjną oraz nie przeprowadzono pełnych trzech czytań przepisów w Sejmie. Wątpliwości budziło również samo umocowanie posła do zgłaszania ,,poprawki”, która została uznana przez TK za nową inicjatywę ustawodawczą, do której prawa nie mają działający indywidualnie posłowie.

Reprezentujący głowę państwa na rozprawie w Trybunale prof. Dariusz Dudek zwrócił uwagę również na międzynarodowe konsekwencje AdA 2.0. Wiosną br. amerykańska spółka stojąca za siecią aptek Gemini zapowiedziała wielomiliardowy pozew przeciwko Polsce, jeśli ta nie zrezygnuje z restrykcyjnego prawa, uniemożliwiającego dalsze inwestycje zagranicznym podmiotom. Podstawę do takiego działania ma dawać spółce Gemini wiążący Polskę Traktat o stosunkach gospodarczych ze Stanami Zjednoczonymi.

Przedstawiciel prezydenta przekonywał, że mechanizmy wprowadzone przez ubiegłoroczną nowelizację są niezrozumiale restrykcyjne i wyjątkowo bezwzględne wobec przedsiębiorców. Jako przykład podawał sięgające nawet 5 mln zł kary za tzw. niedozwolone przejęcie kontroli nad apteką.

– Podczas gdy prowadzenie apteki lub hurtowni bez zezwolenia jest zagrożone karą maksymalną na poziomie 500 tys. zł, czyli dziesięciokrotnie mniejszą – zauważył prof. Dudek.

Co ciekawe, przedstawiciel prezydenta wskazał na potencjalnego beneficjenta AdA 2.0. Jego zdaniem na nowych obostrzeniach względem właścicieli aptek najbardziej skorzystała hurtownia Neuca, której zyski miały znacznie wzrosnąć w następstwie wejścia w życie AdA 2.0. Zaś według prof. Dudka nie tylko duże sieci, lecz także hurtownie są w stanie uzależnić od siebie pojedyncze apteki.

– Jeśli mówimy o hurtowniach, to pamiętajmy nie tylko o jednej, która z tego, co wiem, nie ma ani jednej własnej apteki, lecz także o tych, które należą do największych sieci aptecznych – kontruje Marek Tomków, prezes Naczelnej Rady Aptekarskiej (NRA).

Reprezentujący NRA na rozprawie przed TK radca prawny Krzysztof Baka przekonywał, że regulacje wprowadzone w ramach AdA 2.0. miały charakter jedynie doprecyzowujący wobec rozwiązań przyjętych w 2017 r. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie, że spowodowały nowe, znaczące ograniczenia dla przedsiębiorców.

– Jeżeli ta ustawa wyjdzie z porządku prawnego, to nie będzie już niezależnych, samodzielnych aptek, które miały stanowić trzon polskiego rynku – ostrzegał mec. Baka.

Dwie strony sporu

Słów krytyki pod adresem AdA 2.0. nie szczędzi Marcin Piskorski, prezes PharmaNET. W rozmowie z DGP wskazuje, że zeszłoroczne regulacje, uchylone wczoraj przez TK, mogły doprowadzić do dalszego spadku liczby aptek. Ten trend, jego zdaniem, rozpoczęła uchwalona w 2017 r. ,,Apteka dla aptekarza 1.0.”. Marcin Piskorski wyjaśnia, że restrykcyjne prawo skutecznie uniemożliwiło rozporządzanie własnym majątkiem przez właścicieli sieci aptek. Do prezesa PharmaNET docierają jednak również skargi od przedsiębiorców posiadających pojedyncze placówki. Także im zawężono krąg potencjalnych nabywców apteki, gdyż nie mogą jej sprzedać sieci, a jedynie farmaceutom, których często nie stać na samodzielne utrzymywanie pojedynczej apteki.

– Uważamy, że nie tylko tryb uchwalenia tych przepisów jest skandaliczny, lecz także ich treść. W praktyce pod płaszczykiem ochrony rzekomego aptekarza pozbawiono aptekarzy ich majątku. To zbójeckie działanie, zupełnie niezgodne z normami cywilizowanego państwa prawa – ocenia Marcin Piskorski.

Zupełnie inny obraz sytuacji kreśli Marek Tomków, który uważa, że AdA 2.0. została wprowadzona prawidłowo. Nasz rozmówca przypomina, że dokładnie w takim samym trybie w styczniu 2024 r. jako poprawki zgłoszone w trakcie I czytania do ustawy o Krajowej Sieci Onkologicznej dodano przepisy przyznające uczelniom możliwość prowadzenia apteki. Wówczas nikt jednak nie protestował i nie podnosił argumentu braku konstytucyjności. Ciekawe dlaczego? – pyta Marek Tomków, prezes Naczelnej Izby Aptekarskiej (NRA).

– Ze zdumieniem wysłuchałem jednostronnego stanowiska przedstawiciela prezydenta. Nie przypominam sobie, by prezydent kwestionował meritum ustawy. Wręcz przeciwnie, podkreślał potrzebę ochrony małych przedsiębiorstw przed dużymi koncernami. Natomiast prof. Dudek zajmuje się wyliczaniem fałszywych argumentów podnoszonych przez duże sieci apteczne zrzeszone m.in. w PharmaNET. Dodatkowo odmawia NRA prawa do udziału w postępowaniu przed TK. To wyjątkowo niezrozumiała i przykra postawa. Profesor Dudek z pełną akceptacją przytacza stanowisko kilku dużych graczy, ale pomija opinię samorządu reprezentującego wszystkich farmaceutów – ocenia Marek Tomków.

W rozprawie przed TK nie uczestniczył przedstawiciel prokuratora generalnego ani przedstawiciel Sejmu. Żaden z tych organów nie przedstawił również swojego stanowiska w sprawie rozpatrywanej przez TK. ©℗

orzecznictwo