Stosowanie ulg w spłacie należności cywilnoprawnych może odgrywać istotną rolę w tworzeniu warunków dla funkcjonowania przedsiębiorców. Szczególnie ważne jest to w obecnych uwarunkowaniach gospodarczych, gdy prowadzenie działalności napotyka różne problemy związane m.in. ze zwiększającymi się obciążeniami, w tym publicznoprawnymi, wobec samorządów czy organów skarbowych. W poniższym opracowaniu przedstawiamy różne sytuacje, które mogą wystąpić w relacjach między jednostką samorządu terytorialnego (zasadniczo – gminą) a przedsiębiorcą, który ubiega się o jedną z ulg – umorzenie, odroczenie płatności lub rozłożenie ich na raty.

rozwiń ›

Przypomnijmy na początku, jakie mogą być źródła powstawania tych należności. W przeważającej części tytułem należności są typowe stosunki cywilnoprawne, których normatywne podstawy leżą w przepisach kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Chodzi tu głównie o umowy najmu czy dzierżawy (dotyczące nieruchomości samorządowych), względnie należności pochodne wobec tych umów, a wynikające np. z bezumownego użytkowania nieruchomości. W niewielkim relatywnie zakresie stosowanie ulg dotyczy innych należności cywilnoprawnych, w tym z tytułu kar umownych.

Jeśli chodzi o najem, to należy odnieść się do art. 659 i nast. k.c. Z ich treści wynika, że przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Czynsz może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju.

Z kolei odnośnie do dzierżawy na uwagę zasługują art. 693 i nast. k.c. Zgodnie z nimi przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Ten może być zastrzeżony w pieniądzach lub świadczeniach innego rodzaju. Może być również oznaczony w ułamkowej części pożytków. Co do zasady czynsz powinien być płacony w terminach ustalonych w ramach wspomnianych umów. W praktyce wielokrotnie zdarzają się duże problemy z terminową płatnością. A to z kolei wiąże się ze stosowaniem ulg w ich spłacie. Dużą rolę odgrywa tu art. 59 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Zgodnie z nim w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 4. Natomiast w art. 59 ust. 2 podano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga będzie stanowić pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Z kolei w art. 59 ust. 3 wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1.

Spektrum stanów faktycznych związanych ze stosowaniem ulg w spłacie należności cywilnoprawnych przez jednostki samorządu terytorialnego jest szerokie. Cechą charakterystyczną tego rodzaju spraw jest jednak znaczna elastyczność w zakresie podejmowania decyzji przez samorządy. W zasadzie jedynym istotnym ograniczeniem są postanowienia uchwał podejmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządowych, w których są określane zasady, sposób i tryb udzielania ulg. Wynika z tego, że przedsiębiorca zamierzający ubiegać się o jedną z form ulg powinien przede wszystkim zaznajomić się z lokalną uchwałą regulującą wspomniane aspekty prawne. Dany samorząd bowiem będzie kierował się jej postanowieniami, rozpatrując wnioski o ulgi. Natomiast na sposób rozpoznania wniosku będą zasadniczo wpływać już okoliczności danej sprawy.

1. Umorzenie czynszu dzierżawnego nie zależy od stanowiska rady miejskiej

Spółka ubiega się w urzędzie miasta o umorzenie zaległego czynszu najmu. Burmistrz twierdzi jednak, że dopóki nie dostanie zgody rady miejskiej (w formie uchwały), dopóty nie może się zgodzić na umorzenie. W uchwale dotyczącej ulg nie ma żadnych przepisów w tym zakresie. Czy burmistrz jest zależny od rady miasta i rzeczywiście w tym przypadku sam nie może podjąć decyzji?

Niewątpliwie przepisy kodeksu cywilnego, a konkretnie art. 659, obligują najemcę do płacenia wynajmującemu czynszu, co do zasady w pieniądzu. Kodeksowe regulacje jednak nie określają wzajemnych zależności pomiędzy organami JST (np. wójt gminy – rada gminy) w kontekście sposobu czy metodologii udzielania ulg w spłacie należności czynszowych. Takich przepisów nie zawarto również w poszczególnych ustawach samorządowych ani w u.f.p. W tym ostatnim akcie prawnym, w art. 59 ust. 2, przewidziano jedynie kompetencje organu stanowiącego JST do podjęcia stosownej uchwały w sprawie stosowania ulg. Jednocześnie jednak uprawnienie tego organu jest ograniczone tylko do ogólnych kwestii z tym związanych.

Ograniczone upoważnienie

Warto przytoczyć tu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyroku z 8 lipca 2015 r. (sygn. akt I SA/Op 359/15) weryfikował legalność uchwały rady gminy w sprawie zgody na umorzenie przez wójta gminy należności cywilnoprawnej. WSA wskazał, że na podstawie wspomnianego art. 59 ust. 2 u.f.p. organ stanowiący został upoważniony jedynie do ustalenia zasad udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych. W tej regulacji nie zawarto jednak upoważnienia dla rady gminy do wydawania zgody na umorzenie należności w drodze indywidualnej uchwały.

Sąd zwrócił także uwagę na znaczenie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Wynika z niego, że wójt gospodaruje mieniem komunalnym, natomiast rada gminy może wypowiadać się jedynie w przypadkach wskazanych wprost w ustawie bądź też w aktach wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego. A to dlatego, że stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym w ust. 2 wspomnianej regulacji zawarto katalog czynności zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy. Nie ma wśród nich takiej czynności, która uprawniałaby radę gminy do wyrażenia zgody na umorzenie przez wójta należności przysługujących gminie od kontrahenta. W opinii WSA organ stanowiący JST ma jedynie kompetencje do ustalenia zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych, a nie do podejmowania decyzji w sprawie zastosowania ulgi.

Bez uprawnień

Finalnie sąd uznał, że rada gminy nie miała uprawnień do wyrażania zgody w indywidualnym przypadku na umorzenie należności. W rozpatrywanym na wokandzie przypadku uczyniła to wbrew uchwalonym w gminie zasadom udzielania ulg w zakresie należności cywilnoprawnych i tym samym naruszyła istotnie art. 59 ust. 2 u.f.p. Sąd administracyjny stwierdził więc nieważność wspomnianej uchwały rady gminy.

Podsumowanie: Burmistrz – w sytuacji wskazanej w pytaniu czytelnika ‒ powinien samodzielnie rozstrzygnąć wniosek o umorzenie czynszu dzierżawnego. Nie jest on zależny od stanowiska rady miejskiej. W konsekwencji przedsiębiorca powinien ponaglić burmistrza do rozpoznania sprawy merytorycznie.

2. Nieterminowa płatność należności wobec gminy nie może stanowić argumentu za odmową odroczenia uiszczania czynszu z dzierżawy

Wójt wskazał, że udzielenie ulgi (odroczenie płatności czynszu dzierżawy) będzie zależeć od terminowego regulowania innych bieżących należności, np. podatków czy opłat za wodę. Czy to legalne?

Nie podlega dyskusji, że przedsiębiorcy mogą być zobowiązani do ponoszenia wobec gminy różnych danin finansowych. Należy do nich zaliczyć zarówno należności publicznoprawne (np. podatek od nieruchomości), jak i cywilnoprawne (czynsze najmu czy dzierżawy). Warto podkreślić, że pod względem statusu prawnego są to całkowicie odrębne należności. Jakkolwiek nie wynika to wprost z przepisów, to nie ma podstaw prawnych, aby wójt wymagał spełnienia warunku do zastosowania ulgi (w tym przypadku – odroczenia płatności czynszu) w postaci bieżącego regulowania przez dzierżawcę innych zobowiązań wobec gminy. Założenie to zostało potwierdzone w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody podkarpackiego z 13 stycznia 2021 r. (znak P-II.4131.2.2.2021; źródło: https://edziennik.rzeszow.uw.gov.pl).

Podważone decyzje

W dokumencie tym zakwestionowano m.in. zapis warunkujący udzielenie ulgi od terminowego regulowania bieżących należności cywilnoprawnych. Wskazano, że wprowadza on możliwość zastosowania ulgi od spełnienia określonego warunku w odniesieniu do dłużnika, tj. regulowania bieżących zobowiązań.

Organ nadzoru przypomniał ponadto, że zgodnie z art. 59 u.f.p. jedynym kryterium udzielenia ulg jest zaistnienie przypadków uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. Przepis ten nie zezwala organowi stanowiącemu na przyjmowanie rozwiązań prawnych tworzących nowe regulacje prawne w zakresie przesłanek udzielania ulg.

Zaakcentowano także, że rada gminy została upoważniona do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg. Chodzi tu o takie kwestie jak np. liczba rat, na jakie mogą być rozkładane należności; długość terminów odraczania należności; reguły formalnoprawne udzielania ulg w spłacie przedmiotowych należności.

Adekwatne treści

Wojewoda wskazał również, że ustawodawca precyzyjnie określił zakres przedmiotowej uchwały w sprawie ulg. W ramach tego upoważnienia rada gminy ma obowiązek wydać przepisy normujące materię nim objętą. Ta powinna być adekwatna do zakresu delegacji ustawowej udzielonej radzie. Realizacja przez organ stanowiący określonej normy kompetencyjnej musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym.

Podsumowanie: We wskazanym przez czytelnika stanie faktycznym stanowisko wójta gminy jest błędne. Ustawodawca bowiem uzależnia udzielenie ulgi w spłacie należności cywilnoprawnych od spełnienia jednej z dwóch zasadniczych przesłanek, tj. uzasadnionego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Do tych kategorii nie wpisuje się podane w pytaniu czytelnika kryterium dotyczące nieposiadania zaległości wobec gminy z innych tytułów prawnych. A zatem wójt nie może wiązać odroczenia płatności czynszów dzierżawnych z terminowością uiszczania przez dzierżawcę innych należności wobec gminy, czy to publicznoprawnych, czy cywilnoprawnych.

3. Gmina, rozpatrując wniosek o częściowe umorzenie długu, może domagać się terminowej spłaty reszty

Czy wójt gminy w porozumieniu dotyczącym ratalnej spłaty zadłużenia (tj. kary umownej) może narzucić zapisy, że w razie braku terminowej zapłaty którejkolwiek z rat cała kwota staje się natychmiast wymagalna? W ramach działalności wykonywaliśmy remont drogi na zlecenie gminy i naliczono nam 20 tys. zł kary. Staramy się jednak o umorzenie 50 proc. należności z warunkiem terminowej spłaty pozostałej części.

Kara umowna jest typową należnością o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 483 i 484 k.c. w umowie można zastrzec, że naprawienie szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego nastąpi przez zapłatę określonej sumy (kary umownej). Ponadto w razie niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania taka kara należy się wierzycielowi w zastrzeżonej na ten wypadek wysokości bez względu na wielkość poniesionej szkody. Żądanie odszkodowania przekraczającego wysokość zastrzeżonej kary nie jest dopuszczalne, chyba że strony postanowiły inaczej. Jeżeli zobowiązanie zostało w znacznej części wykonane, to dłużnik może żądać zmniejszenia wspomnianej kary. To samo dotyczy przypadku, gdy kara umowna jest rażąco wygórowana.

Kara umowna obciążeniem

Z kontekstu pytania czytelnika należy wnioskować, że gmina naliczyła kary zapewne w związku z niewłaściwym czy nieterminowym wykonaniem zadania drogowego. Nie ma więc wątpliwości co do tego, że przedsiębiorca co do zasady powinien ponieść skutki ekonomiczne powyższych nieprawidłowości. Jednocześnie warto dodać, że zapłata kary umownej może stanowić dla niego znaczne obciążenie finansowe, co może być podstawą ubiegania się o jakąś formę ulgi w spłacie tego świadczenia. Może to być np. rozłożenie na raty zapłaty kary, o czym zresztą wspomina czytelnik w pytaniu. Wówczas podstawą normatywną spłaty długu jest umowa – porozumienie.

Swoboda kształtowania porozumienia

Co istotne, strony mają względną swobodę w kształtowaniu jej postanowień. Nie ma również przeszkód, aby w tym porozumieniu ująć zapisy związane ze skutkami niewłaściwej jego realizacji. Taką opinię wyraził też wojewoda podkarpacki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 15 stycznia 2021 r. (nr P-II.4131.2.4.2021). W podanym dokumencie stwierdził m.in., że: „(...) w kwestiach niedochowania zasad udzielonej ulgi znajdą zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18). Zdaniem organu nadzoru skoro udzielenie ulgi może nastąpić w drodze porozumienia (umowy) między dłużnikiem a wierzycielem (par. 1 ust. 2 pkt 1 uchwały), nic nie stoi na przeszkodzie, aby skutki niezastosowania się do terminów płatności należności czy też inne okoliczności mające wpływ na udzielenie ulgi znalazły się w tym porozumieniu”. Co ciekawe, założenie to zostało poczynione w odniesieniu m.in. do zapisu przewidującego wymagalność całej należności z odsetkami naliczonymi od pierwotnego terminu płatności, w przypadku niedokonania zapłaty odroczonej należności lub jednej z rat.

Podsumowanie: Gmina może wymagać w porozumieniu uzależnienia jego realizacji, np. w zakresie umorzenia 50 proc. długu, od terminowej spłaty pozostałej części długu ustalonej w ratach.

4. To wójt, a nie rada gminy, zdecyduje, czy przedsiębiorca odpracuje swoje zadłużenie

Czy jako przedsiębiorca prowadzący jednoosobową firmę mogę się ubiegać w urzędzie miasta o możliwość odpracowania długu? Z tego, co wiem, w gminie nie obowiązuje uchwała rady miasta w tym zakresie. Czy brak tej uchwały jest przeszkodą dla wspomnianej formy „spłaty” długu czynszowego za lokal użytkowy?

Z pytania czytelnika wynika, że źródłem powstania zobowiązania (zadłużenia) jest umowa najmu. Zgodnie z art. 659 k.c. przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Ten może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju.

We wskazanym stanie faktycznym przedmiotem najmu był lokal użytkowy, należący zapewne do gminy. Artykuł 13 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że (z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw) nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Nie ma zakazu

Z kontekstu pytania należy domniemywać, że przedsiębiorca nie ma środków na spłatę zobowiązania w postaci pieniężnej, upatrując szansy na uregulowanie zobowiązania poprzez odpracowanie długu. Należy tu podkreślić, że ani przepisy ustaw samorządowych (w tym u.s.g.), ani przepisy u.f.p. nie regulują wspomnianych kwestii. Co przy tym istotne, przepisy tych aktów prawnych nie zabraniają gminie uregulowania w ramach wewnętrznego aktu prawnego możliwości odpracowania długu wobec niej. Należy jednak podkreślić, że zasady takie nie mogą być ujęte w formie uchwały rady gminy (miasta), ale w formie zarządzenia wójta gminy. Wynika to z jego specjalnych prerogatyw określonych przepisami u.s.g. Na uwagę zasługuje art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

Od strony cywilnoprawnej możliwość alternatywnego uregulowania zobowiązania wobec wierzyciela (w tym przypadku wobec gminy) jest zapisana w art. 453 k.c. Zgodnie z nim, jeżeli dłużnik w celu zwolnienia się z zobowiązania spełnia za zgodą wierzyciela inne świadczenie, zobowiązanie wygasa. Ten ostatni przepis daje więc możliwość przedsiębiorcy odpracowania długu wobec gminy. Przy czym warunkiem koniecznym zastosowania takiego rozwiązania jest zgoda wspomnianego wierzyciela, czyli np. gminy.

Sądowe rozważania

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, warto zwrócić uwagę na stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądowym. Sąd Apelacyjny w Białymstoku, w wyroku z 30 grudnia 2021 r. (sygn. akt I ACa 402/21) stwierdził m.in., że: „W świetle art. 453 k.c. świadczenie w miejsce wypełnienia (datio in solutum) oparte jest na umowie. Sensem tej umowy jest zgoda wierzyciela na proponowane mu przez dłużnika umorzenie istniejącego zobowiązania przez spełnienie innego świadczenia niż pierwotne”.

Zbliżone stanowisko zawarł Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku z 20 listopada 2019 r. (sygn. akt V Ca 1979/18): „świadczenie w miejsce wypełnienia (datio in solutum) wymaga zawarcia ‒ choćby w formie konkludentnej (dorozumianej ‒ red.) ‒ umowy, a więc zgodnych oświadczeń woli. Obie strony takiej umowy muszą być świadome, że wskutek jej zawarcia dłużnik zostanie zwolniony z długu, o ile w miejsce świadczenia określonego umową spełni inne, ściśle określone świadczenie. Sytuacja taka nie zachodzi, gdy strona wskutek błędu jest przekonana, że spełnia świadczenie wynikające z obowiązującej umowy, a druga strona niezależnie od swej świadomości świadczenie to przyjmuje”.

Podsumowanie: Jest możliwe ubieganie się przez przedsiębiorcę o spłatę zobowiązania poprzez odpracowanie zadłużenia. Jednak szczegóły w tym zakresie dookreśla wójt gminy, a nie rada gminy. Mało tego, rada nie ma nawet kompetencji do podejmowania uchwały w tych sprawach. Dlatego wszelkie pertraktacje w podanym zakresie przedmiotowym należy prowadzić bezpośrednio w urzędzie miasta.

5. Prezydent miasta może dowolnie kształtować wysokości stawek czynszu dzierżawnego

Prezydent miasta podwyższył od nowego roku szkolnego stawki za dzierżawę lokali w budynkach gminnych. Wydał specjalne zarządzenie. Problem w tym, że stawki wzrosły o 30 proc. w stosunku do cen ubiegłorocznych. Dotychczas dzierżawiłem lokal, ale przy tej nowej stawce jest to nieopłacalne. Czy mogę złożyć skargę do jakichś organów, rady gminy czy wojewody?

Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 693 k.c. przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony. Z kolei dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Z powyższego wynika, że do essentialia negotii umowy dzierżawy z jednej strony należy obowiązek dzierżawcy do regularnego płacenia czynszu, z drugiej zaś – oddanie rzeczy przez wydzierżawiającego w celu jej używania i pobierania pożytków w sposób zgodny z umową (por. np. wyrok SA w Szczecinie z 11 października 2012 r., sygn. akt I ACa 515/12).

Gospodarowanie zasobem nieruchomości

Z perspektywy wydzierżawiającego ma on w zasadzie autonomiczne uprawnienie do określenia stawek za dzierżawę mienia komunalnego. Prawo to mieści się w ogólnej kompetencji organu wykonawczego gminy do gospodarowania mieniem komunalnym. W tym zakresie nie ograniczają go zasadniczo żadne obowiązujące przepisy, a jedynie uwarunkowania rynkowe. Na marginesie warto wspomnieć, że zgodnie z art. 25 ust. 1‒2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 5 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Gospodarowanie zasobem polega m.in. na:

  • zapewnianiu wyceny nieruchomości,
  • ewidencji nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości,
  • sporządzaniu planów wykorzystania zasobu,
  • przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych,
  • dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej.

Formą gospodarowania zasobem nieruchomości są też m.in. czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu. Podobne założenie zostało wyartykułowane przez WSA w Olsztynie w wyroku z 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 917/17). Sąd zaakcentował w nim, że ustalanie stawek czynszu dzierżawnego za nieruchomości komunalne mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym. Burmistrz miasta jest uprawniony do wydania zarządzenia w przedmiocie określenia stawek czynszu za dzierżawę gruntów stanowiących własność gminy, gdyż wynika to z jego ustrojowych i materialnoprawnych kompetencji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Brak możliwości skargi

Przywołane wyżej kompetencje burmistrza (czy prezydenta miasta) w zakresie kształtowania wysokości stawek dzierżawnych w zasadzie nie mogą być podważone żadnym środkiem odwoławczym czy skargą. W konsekwencji nie ma możliwości, aby podwyżki zakwestionował wojewoda w ramach wykonywanych czynności nadzorczych w stosunku do zarządzeń prezydenta miasta. Podobnie nie wydaje się realne, aby odniosła skutek skarga przedsiębiorcy do rady miasta. Mowa w tym zakresie o skardze wnoszonej w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, rada gminy jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Podsumowanie: Prezydent miasta ma w zasadzie możliwość dowolnego kształtowania wysokości stawek czynszu dzierżawnego. Przepisy nie wprowadzają konkretnych ograniczeń w tym zakresie. Z kolei z racji cywilnoprawnego charakteru tych kwestii nie ma praktycznej możliwości kwestionowania wysokości stawek poprzez odwołania czy skargi wnoszone do różnych podmiotów, w tym do rady miasta, wojewody czy regionalnej izby obrachunkowej.

6. Stan zdrowia dzierżawcy, przez który wystąpiły opóźnienia w regulowaniu zobowiązań wobec gminy, może być brany przez wójta pod uwagę przy ocenie wniosku o umorzenie należności

Od wielu lat prowadzę samodzielnie działalność handlową w lokalu dzierżawionym od gminy. Niestety kilka tygodni temu miałem wypadek, co poważnie wpłynęło na ograniczenie działalności, spadek dochodów i trudności ze spłatą zobowiązań. Zamierzam wystąpić do urzędu gminy o umorzenie choć części czynszów dzierżawnych. Czy moja sytuacja umożliwi uzyskanie takiej ulgi?

Za punkt wyjścia należy w tym przypadku wziąć przede wszystkim art. 59 ust. 1 u.f.p. Postanowiono w nim, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające JST lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13 (czyli jednostkom budżetowym, samorządowym zakładom budżetowym oraz państwowym i samorządowym instytucjom kultury), mogą być umarzane, terminy ich spłaty odroczone lub płatność tych należności rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący JST. Przywołany przepis przewiduje więc dwie ogólne przesłanki udzielania ulg.

Interes publiczny to nie interes dłużnika

▶ W orzecznictwie sądowym na kanwie wspomnianych przepisów akcentuje się, że interes publiczny to sytuacja, gdy zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego do środków pomocy państwa, ponieważ ten nie będzie w stanie zaspakajać swoich potrzeb materialnych. Nie powinno budzić zastrzeżeń stwierdzenie, że interes publiczny nie sprowadza się do zapewnienia maksymalnych dochodów w budżecie państwa, wystarczającą przesłanką do stosowania ulgi powinien być zaś interes danej osoby. Jednak mówiąc o interesie publicznym, chodzi o ochronę wpływów do budżetu, która powinna uniemożliwiać rezygnację z tych wpływów oraz rezygnację z konieczności ochrony interesów innych podatników.

▶ Z kolei ważny interes dłużnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków osoba nie jest w stanie uregulować zaległości. Będzie to m.in. utrata losowa majątku, utrata możliwości zarobkowania, nieporadność życiowa związana również ze stanem zdrowia itp. Tak m.in. uznał WSA w Poznaniu w wyroku z 9 maja 2018 r. (sygn. akt III SA/Po 146/18).

Ze stanowisk innych sądów wynika z kolei, że wyrażenia „ważny interes dłużnika” oraz „interes publiczny” są pojęciami nieostrymi. To powoduje, że ich treść powinna być oceniana w kontekście konkretnej sprawy. Ocena, czy taki interes zachodzi, jest dokonywana przez organ do tego uprawniony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Przesłanki te mają bowiem charakter klauzul generalnych. Ich zastosowanie zostało pozostawione uznaniu organu rozstrzygającego po rozważeniu okoliczności (stanu faktycznego) w każdym indywidualnym przypadku.

Podsumowanie: Stan zdrowia wpływający negatywnie na możliwość uzyskiwania dochodów, z których są regulowane zobowiązania, w tym z tytułu czynszu dzierżawnego, może być brany pod uwagę przez wójta gminy przy ocenie wniosku o umorzenie tych należności. Jednak wiele zależy od okoliczności konkretnego stanu faktycznego. W interesie dzierżawcy jest przekonywające uzasadnienie swojego wniosku. Należy więc rozważyć dołączenie do wniosku odpowiedniego materiału dowodowego związanego z pogorszeniem stanu zdrowia, ograniczeniem dochodów z działalności gospodarczej czy innych środków dowodowych potwierdzających trudności ze spłatą zobowiązań.

7. Właściwym adresatem wniosku w sprawie uzyskania zgody na przeniesienie umowy najmu na inny podmiot będzie rada gminy

Nasza spółka wynajmuje od gminy (na mocy uchwały rady gminy, a nie przetargu) nieruchomość gruntową – umowa jest na pięć lat. Obecnie mijają dwa lata, niestety nie mamy środków na dalsze opłacanie czynszu. Zapisy umowy przewidują, że możliwe jest przeniesienie praw i obowiązków z tej umowy, jednak pod warunkiem zgody gminy. Najmem jest zaś zainteresowany nasz kontrahent ‒ to pozwoliłoby nam uregulować zobowiązania wobec gminy. Z kolei gmina miałaby nadal dochody. Czy w tej sytuacji wystarczy zgoda wójta, czy jednak rady gminy?

Rzecz jasna, punktem wyjścia w udzielaniu ulg w spłacie należności cywilnoprawnych są regulacje prawne zawarte w uchwale przyjętej przez radę miasta na podstawie art. 59 u.f.p.

Podany stan faktyczny jest specyficzny. Jest bowiem związany z dążeniem spółki do uregulowania zobowiązań wobec gminy związanych z najmem nieruchomości. Jak należy domniemywać, spółka zamierza przenieść zobowiązania z umowy na inny podmiot gospodarczy, a tym samym uwolnić się z umowy. Taka forma rozwiązania problemu z najmem nie wynika wprost z przepisów ustaw samorządowych czy u.f.p., choć została dopuszczona w samej umowie najmu. Taki zapis jest z pewnością korzystny dla spółki. Umożliwia jej bowiem legalne rozwiązanie umowy, a więc i zaprzestanie dokonywania płatności wobec gminy.

Konieczna uchwała…

Dla skuteczności takiego przeniesienia umowy konieczna jest zgoda gminy. Ściślej rzecz ujmując, chodzi o zgodę organu stanowiącego, co ma uzasadnienie m.in. w tym, że pierwotnie umowa najmu przekraczała okres trzech lat. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).

Z pierwszej regulacji wynika, że konieczne jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

…albo przetarg

Natomiast zgodnie z drugą regulacją zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Potwierdzają to stanowiska sądów prezentowane w orzecznictwie.

W wyroku WSA w Olsztynie z 12 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 1364/16) stwierdzono, że „zgoda rady gminy określona w drodze uchwały może dotyczyć jedynie zawierania umów na czas oznaczony powyżej trzech lat lub na czas nieoznaczony oraz zawierania umów kolejnych po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Sytuacja gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości prowadzi w istocie do tego, że okres, na który wynajęto lub wydzierżawiono nieruchomość, trwa dłużej niż trzy lata. Co prowadzi do wniosku, że zdanie drugie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, należy interpretować, w kontekście kompetencji organów gminy, wyłącznie w ten sposób, że kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości powinny być traktowane tak jak umowy zawierane na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata”.

Użyteczne będzie również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 6 września 2022 r. (sygn. akt I OSK 1339/19). Wskazano w nim, że: „Rada Miasta na mocy art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami posiada ustawowe kompetencje do wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu umowy dzierżawy nieruchomości, a na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym rada gminy wyraża zgodę na zawarcie przez organ wykonawczy gminy umowy dzierżawy wchodzącej w jej zasób nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata”.

Podsumowanie: Właściwym adresatem wniosku dotyczącego uzyskania zgody na przeniesienie umowy najmu na inny podmiot będzie rada gminy. Wynika to z tego, że umowa pierwotnie przekraczała okres trzech lat, a ponadto została zawarta poza trybem przetargowym, co wówczas wymagało zgody rady gminy. W konsekwencji wspomniana właściwość rady gminy nadal zostaje utrzymana w przedmiocie zgody na przeniesienie praw i obowiązków z tej umowy na inny podmiot, czyli nowego najemcę.

8. Można występować do burmistrza o zmianę umowy przez zmniejszenie o 50 proc. wysokości rat miesięcznych

Od niemal pół roku realizuję porozumienie z miastem dotyczące spłaty zadłużenia za najem budynku. Niestety wyniki finansowe mojej firmy są coraz gorsze, wskutek czego nie jestem w stanie uiszczać tych rat. Czy można wystąpić do burmistrza o zmianę umowy poprzez zmniejszenie wysokości rat miesięcznych o 50 proc.? W uchwale w sprawie ulg nie zapisano nic o możliwości zmiany realizowanych już umów/porozumień.

Punktem wyjścia w udzielaniu ulg w spłacie należności cywilnoprawnych są regulacje prawne zawarte w uchwale przyjętej przez radę miasta na podstawie art. 59 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący JST określa szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga będzie stanowić pomoc publiczną, oraz wskazuje organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Należy jednak podkreślić, że postanowienia wspomnianej uchwały są realizowane, czyli wykonywane, przez organ wykonawczy, a tym ‒ w podanym stanie faktycznym – jest burmistrz miasta. Zatem brak konkretnych zapisów we wspomnianej uchwale odnoszących się do możliwości zmiany zawartych już umów/porozumień nie stanowi formalnej przeszkody, aby takie rozwiązania zastosować. Założenie to wynika nie tyle z postanowień uchwały, ile z ogólnej zasady swobody umów, o której mowa w art. 3531 k.c. Postanowiono w nim bowiem, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Sąd Najwyższy w wyroku z 6 lipca 2022 r. (sygn. akt I NSNc 504/21) wskazał, że:

1) zasada swobody umów, stosownie do konotacji jej nazwy, obejmuje swobodę decyzji odnośnie do zawarcia albo niezawarcia umowy,

2) z zasady swobody umów wynika możliwość wyboru kontrahenta,

3) ze wskazanej zasady wywodzi się możliwość swobodnego kształtowania treści umowy przez strony.

Podsumowanie: Należy przyjąć, że uzasadnione będzie występowanie do burmistrza o zmianę umowy poprzez zmniejszenie wysokości rat miesięcznych o 50 proc. Taka zmiana będzie wyrazem wspomnianej wyżej zasady swobody umów, w której potrzebne są zgodne oświadczenia woli obu stron umowy. Aby jednak wniosek o zmianę warunków systemu płatności uzyskał spodziewaną akceptację burmistrza, należy go poprzeć merytoryczną argumentacją.

9. Gmina może stosować stawki czynszowe inne niż określone we wcześniejszej, wygasłej już umowie dzierżawy

Umowa dzierżawy zakończyła się kilka miesięcy temu, lecz nasza firma nadal prowadzi działalność w lokalu w budynku samorządowym. Nie dostaliśmy kolejnej umowy, ale gmina obciąża nas wysokością wcześniejszego czynszu. Uzależnia też zawarcie kolejnej umowy z preferencyjnymi stawkami od uregulowania tych „karnych” opłat za ostatnie trzy miesiące. Czy takie działanie gminy jest legalne w kontekście stosowania ulg?

Z treści pytania należy wnioskować, że firma była związana z gminą umową dzierżawy, jednak z jakichś przyczyn umowa ta wygasła; być może przyczyną był brak terminowego uiszczania czynszu dzierżawnego. W każdym razie w podanych uwarunkowaniach faktycznych firma zajmuje lokal bez podstawy prawnej. Gmina zaś obciąża firmę opłatami, które z punktu widzenia cywilnoprawnego należy kwalifikować jako wynikające z bezumownego korzystania z nieruchomości.

Decyduje status

Należy tu podkreślić, że uprawnienie gminy do domagania się wspomnianych kwot wynika z jej statusu właściciela nieruchomości. Posiadanie cudzej rzeczy, w tym przypadku nieruchomości, jest wyłącznym źródłem i jedyną przyczyną wspomnianego roszczenia, a do wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z rzeczy obowiązany jest posiadacz w złej wierze ‒ bez względu na to, czy właściciel rzeczy (nie korzystając z niej) poniósł jakąkolwiek szkodę.

Istotne rozstrzygnięcia

W kontekście opłat z powyższego tytułu istotne znaczenie odgrywa orzecznictwo sądowe.

W wyroku SA w Gdańsku z 11 kwietnia 2013 r. (sygn. akt V ACa 111/13) wskazano m.in., że źródłem roszczenia uzupełniającego właściciela względem posiadacza rzeczy, w tym w szczególności roszczenia o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z rzeczy, jest prawo własności. Przysługuje ono wyłącznie właścicielowi wobec osoby, w której posiadaniu dana rzecz znajduje się bez podstawy prawnej. Z kolei w wyroku SN z 10 grudnia 2020 r. (sygn. akt III CSK 124/18) zaakcentowano, że wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z rzeczy nie jest odszkodowaniem, lecz zapłatą za korzystanie z rzeczy, którą posiadacz musiałby uiścić właścicielowi, gdyby jego posiadanie było oparte na istniejącej podstawie prawnej. Inaczej ujmując, wynagrodzenie jest odpowiednikiem tego, co uzyskałby właściciel, gdyby oddał rzecz w odpłatne korzystanie na podstawie ważnego stosunku prawnego.

Co się zaś tyczy zależności pomiędzy koniecznością uiszczenia naliczonych opłat za bezumowne korzystanie z nieruchomości a możliwością zawarcia kolejnej umowy dzierżawy z firmą, to taki warunek jest w pełni legalny. Można więc stwierdzić, że z punktu widzenia gospodarki samorządowej jest nawet uzasadniony i celowy. W konsekwencji gmina może warunkować zawarcie nowej umowy dzierżawy od uregulowania wspomnianych opłat za użytkowanie nieruchomości bez tytułu prawnego. Ogólnie można przyjąć, że jest to pewna forma restrukturyzacji zadłużenia. Gmina bowiem mogła zastosować stawki czynszowe inne (nawet wyższe) niż te określone w wygasłej już wcześniej umowie dzierżawy.

Podsumowanie: Gmina zasadnie obciążyła firmę opłatami stanowiącymi równowartość czynszów z wygasłej umowy dzierżawy. Poprawnie też uzależniła podpisanie kolejnej umowy dzierżawy od uprzedniego rozliczenia się z gminą z powyższych zaległości.

10. Ustanowienie zastawu rejestrowego na rzecz powiatu jest legalne

Powiat zgodził się na odroczenie terminu płatności kary umownej naliczonej naszej spółce o sześć miesięcy. Kwota kary przekracza 100 tys. zł, z tym że zamówienie na roboty budowlane (budowa przedszkola samorządowego) opiewa na ok. 3 mln zł. Problem w tym, że powiat wymaga dodatkowo ustanowienia zabezpieczenia – zastawu rejestrowego na samochodzie. Czy to żądanie jest uzasadnione?

W pytaniu poruszono aspekt ustanowienia zabezpieczenia spłaty wierzytelności. Powiat chce w ten sposób uzyskać potwierdzenie wiarygodności spółki w kontekście odroczenia terminu płatności zobowiązania pieniężnego. Zastaw rejestrowy ma odrębne podstawy normatywne, wynikające z przepisów ustawy o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów (dalej: u.z.r.). Zgodnie z art. 7 u.z.r. zastawem rejestrowym można w szczególności obciążyć:

  • rzeczy oznaczone co do tożsamości,
  • rzeczy oznaczone co do gatunku, jeżeli w umowie zastawniczej zostaną określone ich liczba oraz sposób wyodrębnienia od innych rzeczy tego samego gatunku,
  • zbiór rzeczy ruchomych lub praw stanowiący całość gospodarczą, choćby jego skład był zmienny,
  • wierzytelności,
  • prawa na dobrach niematerialnych,
  • prawa z papierów wartościowych.

Zaspokojenie zastawnika

Korzyścią wynikającą z zastawu rejestrowego jest uprzywilejowanie, w przypadku gdy dochodzi się spłaty należności – co właśnie jest ukierunkowane na przedmiot objęty zastawem, np. pojazd. Jak wskazano w art. 20 u.z.r., wierzytelność zabezpieczona zastawem rejestrowym podlega zaspokojeniu z przedmiotu tego zastawu z pierwszeństwem przed innymi wierzytelnościami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z art. 21 u.z.r. zaspokojenie zastawnika z przedmiotu zastawu rejestrowego następuje w drodze sądowego postępowania egzekucyjnego, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Warto odnotować również art. 22 u.z.r., który dotyczy specyficznych zapisów umowy zastawniczej. Na podstawie tej regulacji umowa zastawnicza może przewidywać zaspokojenie zastawnika przez przejęcie przez niego na własność przedmiotu zastawu rejestrowego, jeżeli:

  • zastaw rejestrowy został ustanowiony na instrumentach finansowych zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub na innym rachunku w rozumieniu ustawy o obrocie instrumentami finansowymi,
  • przedmiotem zastawu rejestrowego są rzeczy występujące powszechnie w obrocie towarowym,
  • przedmiotem zastawu rejestrowego są rzeczy, wierzytelności i prawa lub zbiory rzeczy lub praw stanowiące całość gospodarczą, a strony w umowie zastawniczej ściśle oznaczyły wartość przedmiotu zastawu albo określiły sposób ustalenia jego wartości dla zaspokojenia zastawnika,
  • przedmiotem zastawu rejestrowego jest wierzytelność z rachunku bankowego.

Możliwe działania

Na kanwie przywołanych przepisów w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że podstawową przesłanką wykonania zastawu rejestrowego jest wymagalność zabezpieczonej wierzytelności. W związku z tym zastawnik nie może podjąć czynności zmierzających do zaspokojenia się z przedmiotu zastawu, gdy żadna z zabezpieczonych wierzytelności nie jest jeszcze wymagalna. Wymagalność zabezpieczonej wierzytelności stanowi zresztą ogólną przesłankę wykonania wszelkich zabezpieczeń o charakterze akcesoryjnym w polskim prawie cywilnym. Niemniej jednak zastawnik ma obowiązek zawiadomić zastawcę o zamierzonym podjęciu działań w celu zaspokojenia wierzytelności zabezpieczonej zastawem rejestrowym z przedmiotu zastawu, a zastawnik może wystosować omawiane zawiadomienie dopiero wtedy, gdy wymagalna stała się zabezpieczona wierzytelność, która ma zostać zaspokojona z przedmiotu zastawu (wyrok SO w Szczecinie z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII Gc 338/18).

Podsumowanie: Ustanowienie przez spółkę zastawu rejestrowego na swoim pojeździe na rzecz powiatu wiąże się z poważnym ryzykiem w razie niedotrzymania warunków spłaty wierzytelności (w tym przypadku z kar umownych), którą ów zastaw zabezpiecza. Z kolei wierzyciel o statusie samorządowym, udzielając ulg w spłacie należności o znacznych wartościach, musi dysponować możliwością realnego wyegzekwowania od dłużnika zaległych kwot. W konsekwencji istnieją przesłanki uzasadniające wymóg ustanowienia wspomnianego zabezpieczenia na rzecz powiatu.

11. Nie można stosować rozwiązań odwoławczych przewidzianych dla należności publicznoprawnych w odniesieniu do należności cywilnoprawnych

Wójt odmówił umorzenia czynszu z lokalu wykorzystywanego na biuro naszej firmy. Nie wydał decyzji (jak w przypadku odmowy umorzenia podatku od nieruchomości), tylko przysłał informację. W przypadku podatku złożyliśmy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Gdzie jednak należy złożyć odwołanie od odmowy umorzenia czynszu?

W pierwszej kolejności warto zauważyć, że nieruchomości wykorzystywane na cele związane z działalnością gospodarczą podlegają relatywnie wyższym obciążeniom fiskalnym niż te wykorzystywane na cele niekomercyjne. Dotyczy to zarówno obciążeń o charakterze publicznoprawnym (takim jest m.in. podatek od nieruchomości), jak i obciążeń o charakterze cywilnoprawnym (np. czynsze dzierżawne czy najmu). Co istotne, odrębności w tym zakresie przedkładają się na również odrębności w sposobie postępowania w aspekcie odwoławczym.

Oznacza to, że nie można w drodze analogii stosować rozwiązań odwoławczych przewidzianych dla należności publicznoprawnych (odwołanie od decyzji do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego) w odniesieniu do należności cywilnoprawnych. W konsekwencji mechanizmy odwoławcze zawarte w ordynacji podatkowej, a dotyczące podatków, nie mogą być stosowane w przypadku kwestionowania decyzji w sprawach należności cywilnoprawnych przysługujących jednostce samorządowej. Co zaś się tyczy podatków, to w ich przypadku system odwoławczy został przewidziany w art. 220 i nast. ordynacji podatkowej.

Tylko jedna instancja

Z regulacji tych wynika, że od decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ podatkowy wyższego stopnia. Odwołanie od decyzji organu podatkowego powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie.

Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję. Jest na to 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji lub zawiadomienia, o którym mowa w art. 103 par. 1 ordynacji podatkowej.

Inna sytuacja

Należy podkreślić, że ani przepisy ustaw samorządowych, ani u.f.p. nie przewidują podobnych rozwiązań legislacyjnych w przypadku należności cywilnoprawnych. Pewnym rozwiązaniem tej sytuacji może być podjęcie próby wystąpienia o różnego rodzaju ulgi na zasadzie ewentualności, tj. w przypadku nieprzyznania ulgi w postaci umorzenia należności należy alternatywnie wnioskować o rozłożenie zadłużenia na raty itp.

Abstrahując od powyższego, zdarza się, że niektóre jednostki samorządowe mają wprowadzone pewne procedury odwoławcze w ramach art. 59 u.f.p. Zgodnie z tą regulacją organ stanowiący JST określa szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga będzie stanowić pomoc publiczną, oraz wskazuje organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. W tym zakresie jednak nie ma odgórnych przepisów nakazujących jednostce wprowadzenie takich rozwiązań. Warto więc zweryfikować obowiązujące w gminie przepisy w tym właśnie zakresie przedmiotowym. W ramach procedury odwoławczej możliwe bywają bowiem procedury przewidujące możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas z reguły takie ponowne rozpoznanie sprawy kończy ostatecznie możliwości ubiegania się o jedną z ulg.

Podsumowanie: W zasadzie nie istnieje procedura odwoławcza od stanowisk/rozstrzygnięć zapadających w sprawach należności cywilnoprawnych. Znaczenie mogą mieć w tym względzie zapisy uchwały organu stanowiącego w sprawie stosowania ulg, które mogą przewidywać quasi-odwołania, jednak wprowadzanie takich rozwiązań przez samorządy nie jest obligatoryjne.

12. Nie ma przesłanek, aby anulować dług, gdy warunki do stosowania tej ulgi spełnia tylko jeden z dłużników solidarnych

Jesteśmy wspólnikami spółki cywilnej – wspólnie też realizowaliśmy zadanie budowlane na rzecz miasta. Wskutek wadliwie wykonanych prac musimy wypłacić odszkodowanie dla miasta. Moja sytuacja finansowa jest trudna, wspólnik ma większe możliwości finansowe. Złożono wniosek o 50-proc. umorzenie długu, jednak prezydent miasta poinformował, że aby umorzenie mogło nastąpić, musimy wspólnie spełnić przesłanki ulgi – co wynika z uchwały rady miasta. Czy nie jest to dyskryminacyjne działanie?

Punktem wyjścia do odpowiedzi na pytanie jest art. 59 ust. 1‒2 u.f.p., gdzie postanowiono, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające JST lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13 mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty na zasadach określonych przez organ stanowiący JST. Ponadto to organ stanowiący JST określa szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga będzie stanowić pomoc publiczną, oraz wskazuje organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg.

W ramach wspomnianych uprawnień organ stanowiący jest władny wprowadzić w uchwale różne regulacje prawne dotyczące zasad, sposobu i trybu stosowania ulg. W podanym stanie faktycznym z dużym prawdopodobieństwem rada miejska wprowadziła mechanizmy solidarnej odpowiedzialności dłużników z tytułu należności cywilnoprawnych. W praktyce zapisy te mogą przewidywać, że np. umorzenie należności, za którą odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie zachodzą co do wszystkich dłużników. Źródłem owej solidarności w zakresie spłaty długu może być więc to, że stroną umowy z miastem byli obaj wspólnicy spółki.

Istotę prawną solidarności dłużników oddaje art. 366 k.c. Z jego treści wynika, że kilku dłużników może być zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych (solidarność dłużników). Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani. Istotę solidarności dłużników oddaje też stanowisko NSA przedstawione w wyroku z 11 stycznia 2022 r. (sygn. akt II GSK 2461/21), gdzie m.in. podano, że „art. 864 k.c. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Określa on odpowiedzialność wspólników za zobowiązania spółki cywilnej, a więc zobowiązania wspólników, niebędące ich zobowiązaniami osobistymi, natomiast wynikające z działalności spółki cywilnej. Odpowiedzialność ta ma charakter solidarny, co oznacza, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich wspólników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, przy czym zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek ze wspólników zwalnia pozostałych (art. 366 par. 1 k.c.)”.

Podsumowanie: W podanym stanie faktycznym koncepcja umarzania należności przedstawiona przez prezydenta miasta jest uzasadniona. W sytuacji gdy za dług odpowiada od początku solidarnie więcej niż jeden dłużnik, nie ma przesłanek, aby go umarzać, gdy warunki do stosowania tej ulgi spełnia tylko jeden z dłużników solidarnych, a drugi ma potencjalnie możliwość spłaty zobowiązania.

13. Brak dokumentacji może być powodem nierozpatrzenia wniosku o umorzenie długu

Kierownik jednostki budżetowej gminy, do którego zwracałem się o umorzenie zadłużenia, przysłał pismo, w którym podał, że mój wniosek zostaje pozostawiony bez rozpoznania, dlatego że w wyznaczonym terminie nie przedstawiłem dokumentacji dotyczącej problemów finansowych w prowadzonej działalności. Czy mógł tak zrobić? Czy mogę wnioskować o przywrócenie terminu według przepisów k.p.a.?

Z kontekstu pytania należy wnioskować, że przedsiębiorca ubiegał się o umorzenie długu powstałego wobec jednostki budżetowej gminy. Warto w tym miejscu wspomnieć, że jednostki budżetowe gminy nie są samodzielnymi podmiotami prawnymi, są bowiem emanacją gminy jako JST. Oznacza to, że i kierownik takiej jednostki nie jest samodzielny w swoich czynnościach, w tym znaczeniu, że musi mieć upoważnienie od wójta gminy w sprawie zakresu podejmowania decyzji, m.in. co do stosowania ulg cywilnoprawnych. Należy domniemywać, że w podanym stanie faktycznym kierownik ma tego rodzaju upoważnienie do stosowania ulg w spłacie. Oprócz tego uprawnienia do stosowania ulg w spłacie dla tego kierownika powinny wynikać z uchwały rady gminy w sprawie zasad, trybu i sposobu udzielania ulg (art. 59 ust. 2 u.f.p.). Jak zaś podano w pytaniu, kierownik poinformował przedsiębiorcę o formalnym zakończeniu sprawy z powodu braku przedłożenia dodatkowej dokumentacji, zapewne wymaganej do rozpoznania merytorycznie wniosku o umorzenie. Co wymaga podkreślenia, termin, który został wyznaczony przedsiębiorcy na wykonanie wspomnianego zadania, nie ma cech terminu publicznoprawnego, jakimi są terminy w szczególności występujące w k.p.a. W konsekwencji brak jest też podstaw do stosowania mechanizmów prawnych z k.p.a. Nie może mieć więc zastosowania mechanizm określony w art. 58 k.p.a., w którym postanowiono, że w razie uchybienia terminowi należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby jest niedopuszczalne.

Warto jednak dodać, że właśnie w związku z tym, że termin (na uzupełnienie brakującej dokumentacji) nie miał cech wspomnianego terminu publicznoprawnego, skutki jego niezachowania niekoniecznie muszą być negatywne dla przedsiębiorcy. Paradoksalnie może to być z korzyścią dla niego. Może on bowiem ponowić wniosek o zastosowanie ulgi, a wraz z nim przedłożyć wymaganą już kompletną dokumentację.

Podsumowanie: Kierownik jednostki budżetowej, działając w ramach upoważnienia uzyskanego od wójta i na podstawie uchwały rady gminy w sprawie stosowania ulg, ma merytoryczne podstawy do rozpoznania wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie należności cywilnoprawnej. Skoro we wspomnianej uchwale przewidziano tryb przewidziany na uzupełnienie wniosku z zastosowaniem określonego terminu, to kierownik miał podstawy do jego zastosowania i pozostawienia wniosku bez rozpoznania z powodu nieprzedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganej dokumentacji do wniosku. Przedsiębiorca może jednak wniosek ponowić, przedkładając go wraz z brakującą dokumentacją. ©℗