Od kilku miesięcy obowiązują zmienione przepisy dotyczące pozbywania się odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości niezamieszkanych. Od września m.in. gminy zyskały nowe uprawnienia w zakresie ich kontroli. Mogą m.in. sprawdzić, czy przedsiębiorca nieobjęty gminnym systemem ma podpisaną umowę na odbiór wszystkich frakcji selektywnie zbieranych odpadów z jedną firmą. Niestety, nowe przepisy wciąż budzą wiele wątpliwości. Odpowiadamy na wybrane pytania.
Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu
• 1. Jakie obowiązki ciążą na właścicielach nieruchomości niezamieszkanych?
Przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1648; dalej: u.c.p.g.) nie rozróżniają obowiązków właścicieli nieruchomości zamieszkanych w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych od obowiązków właścicieli nieruchomości niezamieszkanych (tj. posługując się nomenklaturą ustawową – właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne). Artykuł 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. w sposób ogólny stanowi bowiem, że „właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi”. Przepisy u.c.p.g. rozróżniają natomiast sytuację właścicieli nieruchomości objętych gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnych od sytuacji właścicieli nieobjętych tym systemem. I tak objęcie systemem oznacza bowiem, że to gmina zapewnia odbieranie odpadów komunalnych. Jednocześnie przepisy wskazują, że systemem obligatoryjnie są objęci właściciele nieruchomości zamieszkanych oraz właściciele nieruchomości niezamieszkanych, które to nieruchomości objęte zostały systemem mocą uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g., a przy tym których właściciele nie złożyli oświadczenia o wypisaniu się z systemu na podstawie przepisów art. 6c ust. 3a‒3e u.c.p.g. (przepisy te dodano od 23 września 2021 r. na mocy nowelizacji, tj. ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach; Dz.U. poz. 1648). Mówiąc inaczej: właściciele nieruchomości niezamieszkanych nieobjęci gminnym systemem (czy to z powodu nieobjęcia ich uchwałą z art. 6c ust. 2 u.c.p.g., czy też z powodu wypisania się z tego systemu) obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych realizują samodzielnie.
• 2. Czy właściciele nieruchomości niezamieszkanych również mają obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych?
Obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości został wprowadzony do u.c.p.g. od 6 września 2019 r. (mocą ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1579). Wcześniej ustawodawca zezwalał, aby to właściciele nieruchomości decydowali, czy chcą prowadzić selektywną zbiórkę (a w konsekwencji płacić mniej), czy też nie prowadzić (płacąc więcej za odbiór odpadów). Od 6 września zmieniony art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. wyraźnie stanowi, że obowiązkiem właścicieli nieruchomości jest zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych (główną zmianą było dodanie słów „w sposób selektywny”). Przy czym w praktyce obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych ciążył na właścicielach nieruchomości dopiero od dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów gminnych regulaminów utrzymania czystości i porządku, na co gminy miały czas do końca 2020 r. Z punktu widzenia powyższych zmian istotne jest to, że ww. dotyczy właścicieli wszystkich nieruchomości. Nowelizacja, która weszła w życie od 23 września 2021 r., nie wprowadziła w tym zakresie żadnej nowości, dała natomiast gminom nowe, dodatkowe narzędzia wymuszania na właścicielach nieruchomości niezamieszkanych selektywnej zbiórki.
• 3. W jaki sposób należy realizować obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych?
W przypadku właścicieli nieruchomości objętych gminnym systemem podstawowym obowiązkiem jest złożenie tzw. deklaracji śmieciowej, a następnie uiszczanie stosownej, wyliczonej właśnie w tej deklaracji opłaty śmieciowej. Inaczej ma się rzecz, jeśli chodzi o nieruchomości nieobjęte systemem. W takim bowiem przypadku pozbywanie się odpadów komunalnych musi spełniać wymagania określone w art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Stanowi on, że właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat śmieciowych na rzecz gminy, są zobligowani udokumentować w formie umowy korzystanie z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. – przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Tym samym ustawodawca wymaga zawarcia umowy z podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a ponadto istotne jest to, aby taka umowa była „aktywna”, tj. na jej podstawie rzeczywiście były świadczone stosowne usługi, czego potwierdzeniem powinny być dowody uiszczania opłat.
• 4. W jaki sposób przedsiębiorca może sprawdzić, czy podmiot, z którym podpisuje umowę, jest wpisany do rejestru działalności regulowanej?
Na początku warto podkreślić, że zweryfikowanie, czy podmiot, z którym przedsiębiorca chce zawrzeć umowę, faktycznie widnieje w rejestrze działalności regulowanej, jest bardzo ważne. Podpisanie umowy z podmiotem niewpisanym do tego rejestru wiąże się bowiem z brakiem realizacji obowiązku właściwego pozbywania się odpadów komunalnych. Trzeba przy tym pamiętać, że samo przedłożenie przez kontrahenta zaświadczenia o posiadanym wpisie może okazać się niewystarczające, gdyż mógł on w międzyczasie zostać wykreślony z rejestru. Najlepiej zatem samemu sprawdzić, czy aktualny wpis figuruje w rejestrze działalności regulowanej, który najczęściej jest udostępniany na stronach internetowych BIP właściwego urzędu gminy. Jeżeli natomiast w danej gminie rejestr nie jest publicznie dostępny, możliwe jest sprawdzenie wpisu w rejestrze BDO (powinien być ujawniony w dziale XV tego rejestru). Bez ujawnienia w BDO posiadanego wpisu do rejestru działalności regulowanej dany podmiot formalnie nie ma prawa prowadzić działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, co wynika z art. 50 ust. 2 i 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 779, ost.zm. Dz.U z 2021 r. poz. 1648; dalej: u.o.). Za brak wpisu grozi administracyjna kara pieniężna na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o. w wysokości od 1 tys. zł do 1 mln zł.
• 5. Czy umowa musi przybrać formę pisemną?
Artykuł 6 ust. 1 u.c.p.g. wymusza na właścicielach nieruchomości nieobjętych gminnym systemem okazanie zawartej umowy, natomiast w art. 6 ust. 5a pkt 1 i 2 u.c.p.g. wskazano, że wójt kontroluje posiadanie umów oraz ich treść. Brzmienie przepisów jednoznacznie prowadzi do wniosku, że umowa musi przybrać formę pisemną, a forma ustna jest niewystarczająca, gdyż jej „okazanie” celem kontroli byłoby niemożliwe. Należy jednak zauważyć, że przez formę pisemną należy rozumieć nie tylko postać papierową, lecz również elektroniczną, ze stosownym podpisem elektronicznym możliwym do zweryfikowania pod kątem jego poprawności.
• 6. Czy umowa musi zawierać jakieś obowiązkowe elementy?
W tym zakresie od 23 września br. wprowadzono do art. 6 u.c.p.g. niezwykle istotne zmiany. Ustawodawca zdecydował się bowiem wskazać, że postanowienia umowy na odbieranie odpadów komunalnych muszą zapewnić odbiór wszystkich frakcji odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. (obecnie jest to rozporządzenie ministra klimatu i środowiska z 10 maja 2021 r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów; Dz.U. poz. 906). Oznacza to, że umowa musi uwzględniać odbieranie od właściciela nieruchomości co najmniej niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz następujących frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. W praktyce wymienione frakcje zazwyczaj odbierane są w tzw. systemie pięcio-pojemnikowo-workowym, tj. musi być pojemnik na niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne (najczęściej w kolorze czarnym lub grafitowym), brązowy pojemnik na bioodpady (w niektórych gminach odpady te dopuszcza się zbierać w workach), niebieski pojemnik/worek na papier, zielony pojemnik/worek na szkło (w niektórych gminach zielony kolor przypisany jest do szkła kolorowego, natomiast szkło bezbarwne zbierane jest w białym pojemniku/worku) oraz żółty pojemnik/worek łącznie na metale, tworzywa sztuczne oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Należy mieć jednak na uwadze, że niektóre gminy wprowadzają (do czego mają pełne prawo) dodatkowe frakcje odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny u tzw. źródła (czyli na terenie nieruchomości), np. popiół.
• 7. Czy przedłożenie faktur za usługę odbioru odpadów komunalnych będzie wystarczające?
Artykuł 6 ust. 1 u.c.p.g. stanowi o konieczności posiadania dowodów uiszczania opłat za usługę odbierania odpadów komunalnych. Niestety, faktura nie zawsze będzie takim dowodem. Ustawodawca założył bowiem, że dokument ma potwierdzać, że usługa rzeczywiście została opłacona. Tym samym faktura musi zawierać wyraźną adnotację, że została opłacona. W przeciwnym razie może zostać uznana za niewystarczający dowód uiszczania opłaty. Niektóre gminy dopuszczają jednak przedkładanie samych faktur, do czego mają prawo na podstawie art. 6 ust. 1a u.c.p.g. Przepis ten stanowi bowiem, że rada gminy w zależności od lokalnych warunków może określić w drodze uchwały inne sposoby udokumentowania wykonania omawianych obowiązków. Istotne jest jednak to, że jeżeli faktura miałaby zastąpić również samą umowę, to z jej treści musi wynikać, że od właściciela nieruchomości odbierane są wszystkie wymagane prawem miejscowym frakcje odpadów komunalnych.
• 8. Co, jeżeli właściciel nieruchomości niezamieszkanej nie wytwarza wszystkich frakcji odpadów komunalnych?
Niezależnie od tego, czy właściciel danej nieruchomości niezamieszkanej wytwarza wszystkie frakcje odpadów komunalnych czy też nie, ustawodawca przyjmuje pewnego rodzaju fikcję, że takie odpady są przez niego wytwarzane. W konsekwencji jego umowa z podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej musi obejmować wszystkie te frakcje. Bez znaczenia przy tym jest możliwość udowodnienia (wykazania) przez właściciela takiej nieruchomości, że w praktyce nie wytwarza określonej frakcji.
• 9. Czy dopuszczalne jest posiadanie umów z kilkoma firmami?
Właściciel nieruchomości niezamieszkanej nieobjętej gminnym systemem zobowiązany jest do posiadania wyłącznie jednej umowy odnoszącej się do odbierania odpadów komunalnych z danej nieruchomości. Wynika to m.in. z literalnego brzmienia art. 6 ust. 5b u.c.p.g., gdzie ustawodawca posłużył się wyrazem „umowa” w liczbie pojedynczej. Bez znaczenia przy tym jest to, że dzięki posiadaniu więcej niż jednej umowy właściciel nieruchomości może korzystać finansowo, bo np. część frakcji jeden z podmiotów jest w stanie odebrać taniej, natomiast inny – taniej odbierze pozostałe. Ponadto w przypadku dopuszczenia możliwości posiadania więcej niż jednej umowy utrudnione byłoby korzystanie przez wójta z uprawnienia kontrolnego.
• 10. Na jakiej podstawie odbywa się kontrola przestrzegania obowiązku właściwego pozbywania się odpadów?
Kontrola przestrzegania obowiązku właściwego pozbywania się odpadów komunalnych odbywa się, z uwzględnieniem art. 6 u.c.p.g., na podstawie art. 9u u.c.p.g. Ta druga regulacja w ust. 1 stanowi, że wójt sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, natomiast w ust. 3 wskazuje, że do kontroli stosuje się przepisy art. 379 i art. 380 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973). W odniesieniu do przedsiębiorców w zakresie kontroli zastosowanie znajdą również przepisy ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162). Na szczególną uwagę zasługuje tu art. 51 ust. 3a, który umożliwia – za zgodą przedsiębiorcy – przeprowadzenie kontroli w sposób zdalny. Dodanie tego przepisu od 24 czerwca 2020 r. było odpowiedzią ustawodawcy na problemy, z jakimi borykały się organy w okresie pandemii koronawirusa. Co jednak istotne, nie jest to przepis o charakterze epizodycznym i jest on wprowadzony niezależnie od ogłoszonego stanu epidemii czy też stanu zagrożenia epidemicznego.
• 11. Jakie sankcje może nałożyć wójt, jeśli umowa jest nieprawidłowa?
Jeśli umowa nie zawiera postanowienia o odbieraniu wszystkich frakcji odpadów komunalnych (wskazanych w odpowiedzi na pytanie nr 6), to zgodnie z art. 6 ust. 5b u.c.p.g. wójt wzywa strony tej umowy (a więc zarówno właściciela nieruchomości, jak i podmiot wpisany do rejestru) do usunięcia uchybień w terminie określonym w tym wezwaniu. Tym samym to od wójta zależeć będzie, czy da na jej zmianę np. 7 dni, czy też 14 dni, a może jeszcze więcej dni. Istotne jest jednak, aby wyznaczony termin był realny do wykonania (czyli w praktyce nie powinien być np. trzydniowy). W przypadku natomiast gdy właściciel nieruchomości w ogóle nie ma umowy bądź też jest ona zawarta z podmiotem, który nie jest wpisany do rejestru działalności regulowanej, wójt nie wzywa do jej zawarcia, lecz od razu przystępuje do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami (patrz: odpowiedź na pytanie nr 12).
• 12. Co grozi za brak prawidłowo zawartej umowy?
Brak prawidłowo zawartej umowy będzie występować zarówno w przypadku braku takiej umowy w ogóle (czy też posiadaniu umowy z podmiotem niewpisanym do rejestru działalności regulowanej), jak i w przypadku niezastosowania się do wezwania do poprawienia umowy tak, aby uwzględniała ona odbiór wszystkich wymaganych prawem miejscowych frakcji odpadów komunalnych (szerzej o wezwaniu w pytaniu nr 11). W obu przypadkach właścicielowi nieruchomości grozi sankcja określona w art. 6 ust. 7 u.c.p.g. Stanowi on, że wójt wydaje z urzędu decyzję, w której ustala:
1) obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych;
2) wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w uchwale podjętej przez radę gminy na podstawie art. 6 ust. 2 u.c.p.g. (tj. uchwale w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługę odbierania odpadów komunalnych);
3) terminy uiszczania opłat, o których mowa w pkt 1;
4) sposób i terminy udostępniania pojemników w celu ich opróżnienia lub worków w celu ich odebrania.
Postępowanie administracyjne w tym zakresie toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem działu III ordynacji podatkowej. Warto dodać, że tak długo, jak wójt nie wyda wskazanej decyzji, tak długo właściciel nieruchomości może zawrzeć wymaganą art. 6 ust. 1 u.c.p.g. umowę i w przypadku jej przedłożenia wójtowi – ten będzie zobligowany do umorzenia wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego.
• 13. Czy możliwe jest uchylenie sankcji nałożonej przez wójta?
Ustawodawca postanowił, że decyzja wójta (o której mowa szerzej w odpowiedzi na pytanie nr 12) wydawana jest na okres roku, nie przewidując przy tym możliwości skrócenia tego okresu. Istotne jest jednak, że podlega ona przedłużeniu (w drodze odrębnej, nowej decyzji) na kolejny rok. Stanie się tak, jeżeli właściciel nieruchomości co najmniej trzy miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji nie przedstawi umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji.
