Podczas realizacji tarczy 2.0 pojawiły się głosy krytyczne wobec wymogów formalnych określonych w jej regulaminie, sugerujące nawet możliwą niekonstytucyjność programu. Nie można jednak oprzeć się wrażeniu, że podnoszący zarzuty pomijają zasady udzielania pomocy publicznej oraz istotę rządowego wsparcia.
Program wsparcia finansowego dla przedsiębiorców realizowany przez Polski Fundusz Rozwoju w formie subwencji finansowych ma na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym będącym efektem epidemii COVID-19, w tym stabilizację gospodarki w skali makro i mikro na poziomie indywidualnych przedsiębiorców. Tarcza Finansowa 2.0 jest drugą odsłoną rządowego programu wsparcia, stanowiącą kontynuację jej poprzedniczki, czyli Tarczy Finansowej 1.0.
Zasady realizacji programu – zarówno w ramach jego pierwszej, jak i drugiej odsłony – zostały opracowane przy uwzględnieniu dynamiki sytuacji gospodarczej i epidemiologicznej oraz zasad udzielania pomocy publicznej opartych – w przypadku Tarczy 2.0 – na decyzji Komisji Europejskiej z 23 grudnia 2020 r. Gwarantują realizację podstawowych celów, jakim służy program, a więc ustabilizowanie sytuacji finansowej przedsiębiorców, zachowanie miejsc pracy oraz ochronę firm przed upadłością.
PKD ogranicza nadużycia
Druga odsłona tarczy finansowej przewiduje dodatkowe (wobec tarczy 1.0) wymogi formalne warunkujące uczestnictwo przedsiębiorców w programie. Przede wszystkim dotychczasowe kryterium spadku przychodów w odpowiednim okresie referencyjnym zostało uzupełnione o dodatkowy wymóg wykonywania przez wnioskodawcę działalności gospodarczej w zakresie mieszczącym się w co najmniej jednym z kodów PKD ujawnionych we właściwym rejestrze (CEIDG albo KRS), których zamknięty katalog przewiduje regulamin tarczy 2.0. Spotkało się to z zarzutami o możliwym naruszeniu zasady równości i niesprawiedliwej dystrybucji środków dostępnych w ramach programu.
Wymóg wykonywania działalności gospodarczej odpowiadającej co najmniej jednemu z wymienionych kodów PKD w trzech okresach referencyjnych (31 grudnia 2019 r., 1 listopada 2020 r. oraz w dniu złożenia wniosku o udzielenie subwencji) ma na celu ograniczenie potencjalnych nadużyć ze strony niektórych przedsiębiorców, a niekiedy wręcz „rzekomych” przedsiębiorstw utworzonych wyłącznie w celu otrzymania (a może wyłudzenia) wsparcia finansowego.
Z punktu widzenia celów programu – w tym dobra wszystkich beneficjentów oraz równego dostępu do wsparcia finansowego – wskazanie odpowiedniego kodu PKD potwierdza ciągłość prowadzonej działalności w każdej z powyższych trzech dat. Stanowi potwierdzenie, że działalność jest rzeczywista i pozwala na zwiększenie puli pomocy – w ramach dostępnej łącznej kwoty przewidzianej programem – przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście kwalifikują się do jej uzyskania.
Dodatkowy wymóg jest odpowiedzią na praktykę wymuszania pomocy ukształtowaną wśród wielu podmiotów podczas realizacji tarczy 1.0, co zresztą skutkowało podjęciem przez PFR i organy ścigania działań w celu odzyskania subwencji udzielonych podmiotom niespełniających kryteriów i nieprowadzących rzeczywistej działalności kwalifikującej do ubiegania się o wsparcie. Nowy wymóg promuje udzielanie wsparcia autentycznym potrzebującym, mogącym wykazać ciągłość oraz rzeczywisty charakter prowadzonej działalności.
Autorzy regulaminu tarczy 2.0 wyszli naprzeciw przedsiębiorcom, gwarantując elastyczność wyboru odpowiedniego PKD. Wskazany we wniosku kod nie musi być przeważającym kodem działalności gospodarczej i może być różny w każdym okresie referencyjnym – z zastrzeżeniem, że mieści się w katalogu określonym w regulaminie. Co więcej, gdy przedsiębiorca ujawnił w CEIDG albo KRS kody na poziomie wyższym niż podklasa, w dalszym ciągu może liczyć na wsparcie, jeśli kod PKD ujęty w regulaminie tarczy 2.0 na poziomie podklasy zawiera się w kodzie na wyższym poziomie ujawnionym przez przedsiębiorcę w jednym z rejestrów.
Poziom rzeczywistych strat
Wbrew pojawiającym się opiniom przedsiębiorców i prawników sformalizowanie zasad przyznawania wsparcia finansowego w ramach drugiej edycji programu nie stanowi ograniczenia zasady równości i wolności gospodarczej (por. „Pozwy za Tarczę Finansową PFR 2.0”, DGP z 8 kwietnia 2021 r., „Będą kolejne pozwy za tarcze PFR”, DGP z 22 kwietnia 2021 r.). Zasady programu uwzględniają to, że łączna kwota przeznaczona na realizację pomocy przedsiębiorcom jest ograniczona, a kryterium preferencji jest uzasadnione stopniem pogorszenia się sytuacji określonej grupy przedsiębiorców.
Implementacja tarczy 2.0 została poprzedzona szerokimi konsultacjami społecznymi w celu ustalenia, które z branż poniosły największe straty od początku pandemii i dla których niezwłoczny zastrzyk finansowy jest warunkiem dalszego funkcjonowania. Zresztą konsultacje społeczne i rozmowy z przedsiębiorcami pozwoliły ostatecznie rozszerzyć listę kodów PKD na dodatkowe branże (zwiększając ich liczbę z 48 do 54).
Nie jest trafny zarzut sprowadzający kod PKD wyłącznie do funkcji statystycznej. Kod wskazany przez przedsiębiorcę ma odwzorowywać charakter rzeczywiście prowadzonej działalności. Przedsiębiorca ma obowiązek ujawnienia go w odpowiednim rejestrze – KRS lub CEIDG, a sam kod powinien być zgodny ze stanem faktycznym (rzeczywiście prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością) i nie wprowadzać w błąd. W rezultacie ujawnione w rejestrach kody PKD powinny stanowić adekwatne odwzorowanie działalności danego wnioskodawcy i pozwalają na przypisanie go do grupy przedsiębiorców – wedle kryterium branży – którzy ponoszą największe straty w związku z epidemią.
Autorzy regulaminu tarczy 2.0 zdawali sobie sprawę z dynamiki rozwoju sytuacji epidemiologicznej w Polsce oraz specyfiki niektórych branż, dlatego uwzględnili możliwość udzielenia wsparcia także innym podmiotom. Lista działalności wykonywanych w ramach wymienionych kodów PKD może bowiem każdorazowo ulec zmianie, rozszerzeniu lub zawężeniu na podstawie uchwały Rady Ministrów.
Jest oczywiste, że pula środków przeznaczonych na realizację programu jest ograniczona. Łączna kwota wsparcia została ograniczona do 13 mld zł, z czego jedna połowa miała trafić do mikroprzedsiębiorców, a druga do małych lub średnich przedsiębiorców. Skierowanie pomocy – w pierwszej kolejności – do najbardziej poszkodowanych branż zapewniało realne wsparcie podmiotów najbardziej dotkniętych skutkami pandemii.
Nie jest też tajemnicą, że – zgodnie z regulaminem tarczy 2.0 – niektóre kryteria programu mają charakter uznaniowy i ocenny, a decyzje PFR o objęciu określonego sektora systemem preferencji oparte są na zasadzie racjonalnej uznaniowości. Uwzględnienie zasady racjonalnej uznaniowości jest uzasadnione wobec tego, że konieczność udzielenia pomocy określonej grupie przedsiębiorców powinna być oceniana z uwzględnieniem specyfiki danej branży, rzeczywistego pogorszenia sytuacji finansowej danej grupy oraz podatności na ryzyko szybkiej utraty płynności finansowej.
System odwołań od decyzji PFR
Procedura przyznawania subwencji finansowej w ramach tarczy 2.0 jest zbliżona do tej, która zdała egzamin w przypadku pierwszej edycji programu. Rozpatrzenie wniosku przedsiębiorcy o przyznanie wsparcia kończy się – co do zasady – podjęciem decyzji pozytywnej o przyznaniu całej kwoty wnioskowanej subwencji, decyzji częściowo pozytywnej o przyznaniu subwencji w kwocie niższej niż wnioskowana lub decyzji negatywnej o odmowie przyznania subwencji.
Względy ekonomiki oraz efektywności podejmowania decyzji oraz przeprowadzenia wypłat skłoniły autorów tarczy 2.0 do zmodyfikowania systemu składania odwołania w porównaniu do procedury właściwej dla tarczy 1.0. Tym razem złożenie odwołania jest możliwe wyłącznie od decyzji pozytywnej. W drodze odwołania wnioskodawca może, co do zasady, zrewidować wcześniej podane nieprawidłowe informacje, które jego zdaniem będą uzasadniały przyznanie subwencji w kwocie pierwotnie wnioskowanej, oraz zaktualizować nieprawidłowe dane, nawet gdy kwota subwencji została przyznana w całości – aby nie było wątpliwości co do spełnienia przez niego warunków otrzymania wsparcia.
Podjęcie przez PFR decyzji negatywnej nie wyklucza złożenia kolejnego wniosku, więc droga do otrzymania wsparcia w ramach programu nie jest zamknięta.
Co istotne, przedsiębiorcy, zawierając umowę z PFR, wyrazili zgodę na treść regulaminu programu, który stanowi integralną część umowy oraz podstawę istnienia stosunku cywilnoprawnego między PFR a beneficjentem. Wyrażając zgodę na treść regulaminu, przedsiębiorcy zaakceptowali procedurę składania wniosków oraz warunki dotyczące systemu składania odwołań.
Jeżeli dany przedsiębiorca znajduje podstawę do wytoczenia powództwa przeciwko PFR, to droga sądowa nie jest zamknięta. Nie ma merytorycznego uzasadnienia dla słuszności opinii o możliwym naruszeniu prawa do sądu wyrażonego w art. 45 Konstytucji RP. Stosunek cywilnoprawny pomiędzy PFR a podmiotem wnioskującym o udzielenie subwencji uzasadnia właściwość sądów powszechnych dla rozpatrywania sporów związanych z wnioskowaniem lub udzieleniem subwencji. W praktyce zresztą PFR jest stroną postępowań sądowych wynikłych z realizacji tarczy 1.0.
Zupełnie pozbawione podstaw merytorycznych są opinie o pozbawieniu przedsiębiorców prawa do sądu – co potwierdzają zarówno przepisy prawa, jak i praktyka. Kwestią oceny sądu pozostaje tylko zasadność potencjalnych roszczeń w sprawach konkretnych przedsiębiorców, którzy kwestionują decyzje podjęte przez PFR.
Wbrew pojawiającym się opiniom przedsiębiorców i prawników sformalizowanie zasad przyznawania wsparcia finansowego w ramach drugiej edycji programu nie stanowi ograniczenia zasady równości i wolności gospodarczej
