Przedsiębiorcy wskazani w ustawie o odpadach mogą rozpocząć prowadzenie działalności dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (Baza danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami, BDO) prowadzonego przez marszałka województwa. Jeśli działalność rozpoczną wcześniej, to narażają się na sankcje, które może nałożyć na nich inspektor ochrony środowiska. Skargę na tego typu decyzję rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z 13 marca 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2529/19) stanął jednak po stronie przedsiębiorcy.

Stan faktyczny

Przedsiębiorca rozpoczął prowadzenie działalności 25 lipca 2018 r., natomiast wniosek o wpis do rejestru złożył dopiero 28 grudnia 2018 r., a uzyskał go 7 stycznia 2019 r. Tak więc od 25 lipca 2018 r. do 7 stycznia 2019 r. prowadził działalność bez wymaganego wpisu. Organy kontroli sprawie stwierdziły, że przedsiębiorca niewątpliwie był posiadaczem odpadów, bo wytwarzał odpady wskazane w protokole kontroli w związku z prowadzoną działalnością oraz prowadził ilościową i jakościową ewidencję ich odpadów z zastosowaniem kart przekazania odpadów i kart ewidencji. W efekcie wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierzył mu administracyjną karę pieniężną 5000 zł.
W wyniku złożonego odwołania sprawę rozpatrzył organ II instancji. Potwierdził on, że przedsiębiorca prowadził działalność bez wymaganego wpisu. Uznał jednak przy tym, że niemożliwe jest zastosowanie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, zważywszy na długi okres prowadzenia działalności bez wpisu. Zwrócił uwagę, że nałożenie kary ma za zadanie wymuszenie realizacji tego obowiązku. Dopuszczenie więc do sytuacji, że podmiot, który naruszał przepisy, nie poniesie z tego tytułu konsekwencji, doprowadziłoby do podważenia prawidłowego wykonywania obowiązków nałożonych na wytwórcę odpadów, a tym samym – samego celu regulacji.

Skarga

Przedsiębiorca złożył skargę do sądu, podnosząc naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu kary pieniężnej okoliczności, że strona, mimo iż nie dokonała wpisu do rejestru, gromadziła odpady i obracała nimi zgodnie z przepisami ustawy. Istotną kwestią było także to, że strona wielokrotnie zwracała się do organów administracji publicznej o udzielenie wyczerpującej informacji o czynnościach dotyczących gospodarki odpadami, które powinna podjąć przed rozpoczęciem działalności gospodarczej. Żaden z tych organów ani nie udzielił mu wyczerpujących informacji, ani nie wskazał podmiotu, do którego powinna się udać, aby informacje te uzyskać. Ponadto naruszenie obowiązku przez stronę polegało jedynie na formalnym niezastosowaniu się do dyspozycji normy prawnej, niewywołującym jakichkolwiek skutków materialnych. Po stwierdzeniu niewykonania obowiązku zgłoszenia strona dobrowolnie podjęła stosowne działania.

Konieczna ocena celu

WSA w Warszawie uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189f par. 1 k.p.a. z tego powodu, że obowiązuje on jedynie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do zachowania osoby polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu, a takim zdaniem WSA jest nieuzyskanie wpisu. Z tego powodu zasadne było ustalenie, czy w rozpoznanej sprawie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 189f par. 2 i 3 k.p.a. Dają one możliwość odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W rozpoznanej sprawie organy uznały, że cele te nie zostaną spełnione.
WSA zwrócił uwagę na istotną rzecz. Jak wspomniano wyżej, w zaskarżonej decyzji II instancji organ wyjaśnił, że sankcja za prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów bez wpisu do rejestru ma za zadanie wymuszenie realizacji tego obowiązku, a dopuszczenie, aby przedsiębiorca bezkarnie działał bez wpisu, podważa wręcz sens przepisów nakazujących wpis. Zdaniem sądu ocena ta była zbyt ogólna. Aby prawidłowo ustalić, czy cele wymierzenia kary administracyjnej zostały w danym przypadku spełnione, należy zidentyfikować, jakie zostałyby zrealizowane w przypadku poprzestania na pouczeniu, przy jednoczesnym usunięciu naruszenia prawa lub powiadomieniu właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Trzeba by także porównać, czy cele, dla których kara administracyjna ma być nałożona, pokrywają się z celami, jakie osiągnięte zostaną w razie poprzestania na pouczeniu. Jeżeli się pokrywają, to przyjąć należy, że wystarczające jest pouczenie i odstąpienie od ukarania.
Zdaniem WSA organ nie przeprowadził takiej oceny. Uznał jedynie, że cel nałożenia kary nie zostanie osiągnięty, bo jej zadaniem w takich przypadkach jest wyegzekwowanie obowiązku rejestracji. Organ jednak nie rozważył, że w rozpoznanej sprawie strona nie uchylała się od dokonania rejestracji ani tym bardziej od wypełnienia obowiązków związanych z wytwarzaniem odpadów, a jedynie inne okoliczności przesądziły o niewykonaniu obowiązku rejestracji. Organ nie rozważył również, co zdaniem WSA jest istotną okolicznością, że przedsiębiorca dokonał już rejestracji i to jeszcze w trakcie prowadzonej kontroli, natychmiast po uzyskaniu jednoznacznej informacji co do spoczywających na nim obowiązkach. Wziąwszy to pod uwagę, WSA uchylił decyzję wymierzającą karę. Jak widać, warto dokonać wpisu nawet już w trakcie prowadzenia działalności. ©℗
Podstawa prawna
• art. 50 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 797)
• art. 7, 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1298)