Znowelizowana ustawa o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (dalej: u.g.o.o.p.) wprowadza mechanizm, który łączy w sobie elementy bodźca ekonomicznego dla konsumenta z elementami rygoryzmu prawnego, w tym administracyjnego dla przedsiębiorców. Zakres odpowiedzialności przedsiębiorcy jest znacznie szerszy, niż mogłoby się wydawać.

Twórcy systemu kaucyjnego w polskiej wersji deklarują, że opierają się na rozwiązaniach funkcjonujących od lat w innych państwach Unii Europejskiej. W ten sposób starają się uzyskać społeczną legitymizację zastosowanych rozwiązań. Wprowadzenie kaucji jest następstwem unijnych zobowiązań wynikających z tzw. dyrektywy SUP (Single-Use Plastics Directive – 2019/904) i stanowi realizację koncepcji gospodarki o obiegu zamkniętym. W rzeczywistości oznacza to, że za napoje sprzedawane w butelkach z tworzyw sztucznych do trzech litrów, puszkach aluminiowych do jednego litra oraz szklanych butelkach wielokrotnego użytku do półtora litra pobierana jest kaucja w wysokości od 50 gr. Ustawowa maksymalna wysokość kaucji wynosi natomiast 2 zł. Konsument, oddając puste opakowanie w sklepie, otrzymuje zwrot tej kwoty, przy czym nie będzie musiał okazywać paragonu. W teorii system jest prosty: finansowa zachęta ma skłonić konsumenta do zwrotu opakowania, a przedsiębiorców do jego ponownego wykorzystania lub skierowania do recyklingu.

Konkretne zadania

Za tą pozorną i marketingową prostotą kryje się jednak lista obowiązków, które polski ustawodawca nałożył na producentów, importerów i detalistów. Każdy z nich staje się przecież uczestnikiem złożonego mechanizmu prawnego.

▶ Po pierwsze, przedsiębiorcy wprowadzający napoje w opakowaniach objętych systemem kaucyjnym muszą zapewnić ich prawidłowe oznakowanie – w sposób jednoznaczny wskazując, że dana butelka czy puszka podlega zwrotowi w ramach systemu kaucyjnego. Muszą też zastosować oznakowanie, którego wzór znajduje się w załączniku do u.g.o.o.p. Przedsiębiorcy ci odpowiadają również za doliczanie i rozliczanie kaucji przy sprzedaży.

▶ Po drugie, sklepy o powierzchni powyżej 200 mkw. muszą przyjmować puste opakowania i zwracać konsumentom kaucję. Z kolei mniejsze sklepy mają możliwość (a nie obowiązek) przystąpienia do systemu, lecz jeśli to uczynią, ponoszą pełną odpowiedzialność za prawidłowe działanie mechanizmu.

▶ Wreszcie po trzecie, wprowadzający produkty są zobowiązani do prowadzenia ewidencji i sprawozdań, a dane te muszą być zgodne z informacjami przekazywanymi operatorowi systemu i wpisami w rejestrze BDO.

Już w tym kontekście pojawia się rozdźwięk między ideą a praktyką. Dla konsumenta kaucja jest prostym sygnałem ekonomicznym – bodźcem, który skłania (albo bardziej przymusza) do ekologicznego zachowania. Dla przedsiębiorcy natomiast aktualizuje się ryzyko poniesienia poważnych konsekwencji. System kaucyjny nie jest bowiem neutralny finansowo. Innymi słowy, nic nie jest za darmo. Wymaga się inwestycji w infrastrukturę, np. w postaci automatów do przyjmowania opakowań, inwestycji w zmiany logistyczne, w systemy księgowe i podatkowe. System determinuje również opracowanie procedur zgodnych z prawem ochrony środowiska i przepisami o rachunkowości.

Współdzielona odpowiedzialność

Każdy etap procesu wiąże się z potencjalnym ryzykiem naruszenia obowiązków administracyjnych, co może skutkować karami finansowymi, czy te tylko albo aż utratą reputacji.

Przedsiębiorca nie odpowiada wyłącznie za działania własne, lecz również, choćby pośrednio, za efekty współpracy w ramach całego systemu. Odpowiedzialność jest tu współdzielona – obejmuje:

  • producenta, który wprowadza produkt,
  • operatora systemu, który organizuje obieg opakowań, oraz
  • detalistę, który w końcu kontaktuje się z konsumentem.

Każde ogniwo łańcucha jest regulowane przepisami i każdy z ww. podmiotów może ponieść konsekwencje potencjalnych nieprawidłowości.

Kary

Ustawa wprost przewiduje sankcje administracyjne za brak uczestnictwa w systemie, niewłaściwe oznakowanie opakowań czy nieprzekazanie wymaganych danych sprawozdawczych. Omawiana odpowiedzialność jest więc nie tylko potencjalna, lecz także realna i w pełni egzekwowalna.

Interesujący na gruncie praktycznym jawi się zwłaszcza katalog kar finansowych, którym mogą podlegać podmioty łańcucha kaucyjnego. Przykładowo za:

  • niepobieranie lub niezwracanie kaucji grozi sankcja administracyjna w wysokości od 10 tys. zł do 500 tys. zł,
  • brak informacji przekazanych przez detalistę konsumentom na temat możliwości i obowiązków związanych z systemem kaucyjnym grozi karą od 500 zł do 20 tys. zł,
  • niezawarcie umowy z podmiotem reprezentującym (operatorem), ustawodawca przewidział karę od 10 tys. zł do 50 tys. zł.

A katalog represji powiązanych z systemem kaucyjnym jest szerszy. Organem właściwym do nakładania kar jest co do zasady, w drodze decyzji, właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska.

Fiskalne konsekwencje kaucji

Idąc dalej, szczególnie interesującym kontekstem fiskalnym jest sposób, w jaki ustawodawca powiązał system kaucyjny z mechanizmami podatkowymi. Kaucja, dopóki podlega zwrotowi, nie stanowi elementu podstawy opodatkowania VAT. Dopiero w momencie, gdy opakowanie nie zostanie zwrócone, a kaucja zostanie zatrzymana przez system, kwota ta staje się przychodem przedsiębiorcy, tj. podmiotu reprezentującego, a w konsekwencji podlega opodatkowaniu. Ponownie z jednej strony mamy więc zachętę – uniknięcie podatku dzięki prawidłowemu funkcjonowaniu obiegu, z drugiej natomiast realne skutki finansowe w razie niewypełnienia obowiązku. To właśnie podwójne oddziaływanie kaucji sprawia, że system kaucyjny staje się nie tylko narzędziem ekologicznym, lecz także precyzyjnym (choć to dopiero się okaże) instrumentem fiskalnym i regulacyjnym.

Marchewka zamiast kija

Na przedstawionym tle rysuje się stosunkowo nieoczywista konkluzja. Prawo coraz częściej staje się narzędziem kształtowania zachowań ekonomicznych konsumentów, wprowadza elementy motywacyjne czy oddziałuje na aspekty wolicjonalne.

Konserwatywne podejście do stanowienia prawa zakładało raczej metodę kija. Dziś coraz popularniejsze staje się wpływanie na społeczne postawy metodą marchewki, której przejaw stanowi właśnie omawiany system kaucyjny. Kara sensu stricte ustępuje miejsca kombinacji ryzyka sankcji i czynnika motywacji. Zgodnie z założeniem represja ma nie być stosowana, ale tylko w przypadku postępowania zgodnie z wolą państwa. Według tej koncepcji konsument nie zwraca butelki, ponieważ musi, ale dlatego, że mu się to opłaca. Przedsiębiorca natomiast wdraża system nie tylko z obawy przed karą, lecz także z troski o wizerunek, zgodność z przepisami i efektywność finansową. Takie podejście do tworzenia i stosowania prawa może być interesujące, gdyż pokazuje, że normy prawne coraz częściej działają nie przez zakazy, ale przez inicjowanie motywacji. Z drugiej strony pojawia się pytanie, czy przysłowiowy kij, choć ukryty pod marchewką, nie pozostaje w istocie tym samym kijem – jedynie nieco lepiej opakowanym.

Wątpliwości rynku

Abstrahując od wywodów filozoficzno-prawnych, trzeba podkreślić, że system kaucyjny nie jest pozbawiony ryzyka. Wątpliwości budzi w szczególności stopień przygotowania rynku, zwłaszcza wśród mniejszych podmiotów handlowych. Choć duże sieci dysponują zasobami pozwalającymi na wdrożenie systemu w terminie, to dla lokalnych sklepów inwestycje w sprzęt, powierzchnię magazynową czy szkolenie personelu mogą stanowić istotne obciążenie. Nie bez znaczenia są również kwestie logistyczne – transport zwracanych opakowań, utrzymanie ich czystości czy kontrola jakości.

Podnoszone są głosy, że skuteczność systemu kaucyjnego w innych państwach zależała nie tylko od obowiązujących przepisów, lecz także od poziomu świadomości społecznej i kultury zwrotu opakowań. Co więcej, wielokrotnie wskazywano, że reforma powinna być rozłożona w czasie, a brak płynności może skutkować chaosem praktycznym. Prawo może bowiem stworzyć ramy, ale ich wypełnienie pozostaje w rękach uczestników rynku.

Myśląc holistycznie, w kontekście zasygnalizowanego ryzyka prawnego, przedsiębiorcy powinni rozważyć analizę systemu kaucyjnego w kategoriach zgodności (compliance). To nie tylko kwestia spełnienia obowiązków czysto formalnoprawnych, lecz także zarządzania ryzykiem finansowym, podatkowym czy wizerunkowym.

Przedsiębiorca musi zadbać o wewnętrzne procedury, zaprojektować odpowiednie postanowienia w umowach z kontrahentami i zapewnić zgodność danych przekazywanych operatorowi systemu.

Niewłaściwe oznakowanie opakowań, błędne raportowanie lub opóźnienia w zwrocie kaucji mogą skutkować nie tylko wymienionymi wyżej sankcjami administracyjnymi, lecz także utratą zaufania partnerów handlowych i klientów. Z punktu widzenia zarządzania firmą system kaucyjny może się stać istotnym obszarem nadzoru regulacyjnego.

Nie sposób dziś ocenić, czy system kaucyjny w Polsce spełni oczekiwania. Kolejne miesiące i lata dadzą odpowiedź, jak bardzo represyjne stały się nowe mechanizmy regulacyjne. Niewątpliwie omawiane zmiany są krokiem w stronę nowoczesnego prawa środowiskowego. Należy jednak pamiętać, że dla przedsiębiorców oznaczają konieczność przystosowania się do nowej rzeczywistości. Rzeczywistości otoczonej listą czynności faktycznych do wykonania i obowiązków do zrealizowania. Skutki oporu mogą być poważne, zarówno te finansowe, jak i wizerunkowe. Pomiędzy promowaną zachętą rozciąga się bowiem przestrzeń, w której prawo spotyka się z ekonomią, a opłacalność konfrontuje z odpowiedzialnością. ©℗