Powszechnie sądzimy, że politycy jak ognia unikają realizowania wyborczych obietnic. To prawda. Ale niecała.
Mamy już polityczną wojnę o obietnice prezydenta. Andrzej Duda zapowiadał w kampanii szybkie przygotowanie trzech projektów ustaw: obniżającej wiek emerytalny, podwyższającej kwotę wolną od podatku i wprowadzającej 500 zł zasiłku na dzieci z najbiedniejszych rodzin. Prace nad dwoma pierwszymi już trwają, w sprawie zasiłków Duda powiedział, że daje rządowi czas do końca roku na przygotowanie projektu. Deklaracja ta została oczywiście uznana przez PO za wycofanie się ze złożonych obietnic. Prezydent zaprzecza i zapowiada, że jeśli rząd nie złoży projektu, to do końca roku zrobi to sam. A na ironię zakrawa fakt, że w trakcie kampanii przeciwnicy Dudy podważali realność jego obietnic. PO i resort finansów wytykały, że są one zagrożeniem dla stabilności finansów publicznych.
– Nie widzę problemu, bo inicjatywę w takich kwestiach powinien mieć rząd. Wiemy, jakie realne uprawnienia ma prezydent, i nie ma w nich rozdawania 500 zł, jeśli można w ogóle mówić o rozdawaniu w tym przypadku, może zaś zawsze zgłosić projekt ustawy – przekonuje politolog Anna Materska-Sosnowska.
– Skoro skończyła się prezydencka kampania, to znaczy, że wszystkie obietnice są nieaktualne – komentowała działania prezydenta premier Ewa Kopacz. Zapewne gdyby nie kampania, politycy PO cieszyliby się, że Duda rezygnuje z planów, które oni sami uważają za nierealne. Ale ponieważ są przed nami wybory parlamentarne, krytyka Dudy ma pokazać, że skoro tak postępuje były polityk PiS, to jest to modus operandi całego ugrupowania.
Ta sytuacja pokazuje, jakie jest podejście polityków do obietnic wyborczych. Są jak pole minowe. Ćwierćwiecze historii niepodległej Polski pokazuje, że groźne może być zarówno ich niespełnianie, jak i – realizowanie.
Parada niespełnionych obietnic
Tych głośnych niespełnionych obietnic jest kilka, bo każde wybory przynosiły nośne medialnie hasła. Były one kierowane do dużych grup elektoratu lub wręcz do wszystkich, a obiecywano poprawę jakości życia.
Pierwszy był Lech Wałęsa i jego słynne wyborcze zawołanie z prezydenckich wyborów 1990 r.: 100 mln zł dla każdego. Warto pamiętać, że było to przed denominacją złotego (dziś byłoby to 10 tys. zł). Przeciwnicy Wałęsy zarzucali mu demagogię w czystej formie i przekupstwo wyborców. On sam i jego otoczenie bronili się, argumentując, że miały to być przecież pieniądze z prywatyzacji państwowych przedsiębiorstw, które w socjalizmie każdy z Polaków w pewnym sensie budował.
Sprawa stała się precedensem, gdy jeden z wyborców, Józef Gawęda, zwrócił się do sądu o nakazanie Wałęsie (stało się to już po tym, jak przestał być prezydentem) wypłaty mu przynajmniej 1/10 obiecanej sumy. Sprawa otarła się aż o Sąd Najwyższy, który uznał, iż „nie jest dopuszczalne dochodzenie na drodze sądowej spełnienia obietnic wyborczych, bo nie są one zdarzeniami prawnymi w rozumieniu źródeł zobowiązania cywilnego i nie powodują skutków cywilnoprawnych”. Jak podkreślił SN, składanie obietnic wyborczych nie pociąga za sobą odpowiedzialności cywilnej, a konsekwencje tego faktu mogą mieć charakter wyłącznie społeczny lub psychologiczny. Sąd podkreślił też, że składając obietnice, kandydat wyraża jedynie gotowość urzeczywistnienia prezentowanego programu w granicach przypisanych do danego urzędu uprawnień oraz w ramach możliwości politycznych.
Sąd wyjaśnił polityczną rzeczywistość, a działania Wałęsy dały przykład innym politykom. Można powiedzieć, że dawny lider Solidarności politycznie poległ od własnej broni, bo w 1995 r. jego kontrkandydat go przelicytował– Aleksander Kwaśniewski obiecał młodym małżeństwom mieszkania. Realizacja tego hasła nie szła jednak najlepiej, bo mieszkaniowa oferta została ponowiona w kolejnych wyborach. Elektorat znów ją kupił – i Kwaśniewski rządził drugą kadencję.
Temat mieszkań wrócił w 2005 r., gdy PiS zaczął mówić o wybudowaniu 3 mln mieszkań w ciągu ośmiu lat. Miało się tak stać dzięki programowi Rodzina na Swoim, choć równie ważne były: potężny wzrost gospodarczy i tanie kredyty frankowe. Faktycznie liczba budowanych mieszkań znacznie się zwiększyła, co widać w rekordowych statystykach oddawanych lokali w latach 2008–2009, lecz na pewno nie w tempie gwarantującym spełnienie obietnicy.
Kolejne hasło, które przypadło do gustu ugrupowaniom, to zniesienie Senatu. – Nasi kandydaci udają się do Senatu z misją likwidacyjną. Uważamy, że w Polsce może istnieć parlament jednoizbowy – zapowiadał w 2001 r. Leszek Miller szefujący idącemu po wyborcze zwycięstwo SLD. Równolegle ten postulat stał się fundamentem programowym powstającej wtedy Platformy Obywatelskiej. Ale choć Miller buńczucznie zapewniał w kampanii wyborczej, że gdy SLD zechce, to gruszki wyrosną na wierzbie, Senatu nie udało mu się zlikwidować, podobnie zresztą jak Donaldowi Tuskowi.
PO z kolei obiecywała podatek liniowy. W poprzedniej dekadzie ten postulat był wyjątkowo nośny. Taki podatek miał przywrócić sprawiedliwość, bo wszyscy w końcu płaciliby jedną stawkę, a więc w identyczny sposób łożyli na państwo, zaś dodatkowo niska stawka zachęcałaby do przedsiębiorczości. Z tego powodu podatek liniowy stał się wyborczą wunderwaffe Platformy: w wyborach w 2005 r. zaproponowała hasło „3 x 15” – czyli jedną stawkę podatków CIT, PIT oraz VAT w wysokości 15 proc. Ale te wybory PO przegrała, więc w 2007 r. było to już tylko 2 x 15 (bez VAT). A potem partia Tuska o podatku liniowym zapomniała. Inną, na wyrost rzuconą obietnicą PO, była zapowiedź, że Polacy, którzy w latach rządów PiS wyemigrowali masowo do Wielkiej Brytanii, wrócą, gdy do władzy dojdzie PO. Efekt był przeciwny – za rządów Platformy liczba Polaków szukających za granicą lepszych pracy i życia wzrosła.
Także sfera finansów publicznych ma swoje obietnice. Za jej Świętego Graala można uznać budżet zadaniowy. „Za naszych rządów nastąpi zmiana systemu tworzenia budżetu państwa z obecnego współczynnikowego, polegającego na przechodzeniu wszystkich wydatków z roku poprzedniego pomnożonych przez współczynnik obowiązujący w danym roku, na budżet zadaniowy – napisała partia Jarosława Kaczyńskiego w programie z 2005 r. „Ministrowie nie powinni dostawać funduszy na funkcjonowanie ich urzędów, lecz na realizację zadań służących do osiągnięcia zaplanowanych celów” – pisała PO dwa lata później, gdy szła do władzy. Kolejnym pomysłem były budżety wieloletnie, które oprócz tych dwóch partii chciała także wprowadzić koalicja SLD-UP. Żadna z tych idei nie została zrealizowana.
Cztery powody
– Doszliśmy do momentu, w którym obywatele nie do końca serio traktują olbrzymią część obietnic polityków. Raczej uważają je za deklarację intencji – podsumowuje politolog dr hab. Rafał Chwedoruk.
Analiza przeglądu zapowiedzi wyborczych wykazuje, że są cztery powody, które uniemożliwiają ich realizację.
Po pierwsze – część z założenia była nierealna, a składano je z wyrachowania lub niewiedzy. Obiecanie przez Wałęsę 100 mln zł wydawało się całkiem niezłym pomysłem, ale przecież niemożliwym do wcielenia w życie. Z kolei w przypadku obietnicy 3 mln mieszkań potrzebny byłby nadzwyczajny wysiłek inwestycyjny państwa. Bo żeby obietnica PiS się urzeczywistniła, to rok po roku – przez osiem lat – powinno być oddawane ponad 370 tys. mieszkań. A dotychczasowy rekord to 165 tys. Z kolei PO, obiecując powrót rodaków z zagranicy, musiała mieć świadomość, że dla większości z nich podstawowym powodem wyjazdu nie było to, że rządził Kaczyński, lecz to, że w Londynie czy Dublinie zarabia się znacznie więcej niż nad Wisłą i łatwiej tam znaleźć pracę.
Po drugie – składane obietnice dotyczą spraw, które leżą poza kompetencjami składających je osób. Gdy Kwaśniewski mówił o mieszkaniach dla młodych małżeństw, wkraczał w kompetencje rządu. Podobna sytuacja może się zdarzyć z obietnicami Andrzeja Dudy, dlatego prezydent w sprawie zasiłków na dziecko oddaje inicjatywę rządowi, a dodatkowo zobowiązuje się nie do realizacji konkretnych celów, a do złożenia projektów ustaw w tych sprawach.
Po trzecie – zmiana okoliczności. Czasami jest traktowana przez wyborców jako wykręt, ale często faktycznie wymusza porzucenie zamiarów. Sztandarowym przykładem jest wprowadzenie do Polski euro obiecywane przez PO w każdym programie wyborczym. Jednak najpierw na skutek kryzysu finansowego, potem wynikłego z niego kryzysu strefy euro i groźby bankructwa Grecji pomysł ten przestał być atrakcyjny politycznie. Co więcej – z powodu zmiany poglądu Polaków na to, czy chcą mieć euro, teraz to zwolennicy wspólnej waluty znaleźli się na cenzurowanym. Z kolei pomysł podatku liniowego był atrakcyjny w poprzedniej dekadzie, ale dziś większą popularnością cieszy się opodatkowanie najbogatszych. Program wyborczy PO z 2007 r. był zatytułowany „Polska zasługuje na cud gospodarczy” – i można było określić go jako ryzykowny, bo w końcówce rządów PiS wzrost PKB wynosił niemal 7 proc. A na pewno nikt się nie mógł spodziewać, że za chwilę zacznie się największy kryzys od lat 30. XX w. i będziemy się cieszyć z tego, że mamy jakikolwiek wzrost.
Po czwarte – często nierealizowanie obietnic wyborczych zapewnia komfort rządzenia. Pomysł wprowadzenia budżetu zadaniowego wygląda zachęcająco, lecz wygodniejsze jest dzielenie pieniędzy według tradycyjnych zasad. Dlatego, choć proces wdrażania budżetu zadaniowego zaczął się w 2006 r., projekt ustawy budżetowej nadal powstaje w klasyczny sposób, a gdy jest gotowy, to rozpisuje się go do wersji zadaniowej. Podobnie jest z pomysłem likwidacji Senatu. Choć jest chwytliwym społecznie postulatem, wymaga zmiany konstytucji, co nie jest łatwe, bo potrzebna jest do tego w Sejmie większość 2/3 (jej zebranie nie jest takie proste). A na dodatek tak się składało, że niemal wszystkie dotychczasowe rządy były koalicyjne i większy koalicjant dysponował bezwzględną większością w Senacie.
A jednak spełniają
Ten wykaz niespełnionych obietnic jest powodem, dla którego w potocznym obiegu funkcjonuje pogląd, że politycy rzucają hasła na wiatr. Nie do końca tak jest. Bo jeśli porównamy wyborcze programy z rzeczywistością, to okazuje się, że nie jest tak źle.
– Platforma konsekwentnie realizowała pomysł jednomandatowych okręgów wyborczych. Zaprowadzała je tam, gdzie było to możliwe bez zmiany konstytucji – zauważa Chwedoruk. Faktycznie wybory w jednomandatowych okręgach odbywają się do Senatu i zostały wprowadzone w większości wyborów samorządowych, poza sejmikami i radami powiatów.
Z przeglądu programu wyborczego PO z 2011 r. wynika, że np. z trzech celów dla finansów publicznych wszystkie zostały zrealizowane, i to łącznie z obniżeniem relacji długu publicznego do 48 proc. PKB (według rodzimej definicji), ale już w obietnicach dotyczących emerytur, rynku pracy i zarządzania majątkiem Skarbu Państwa z siedmiu obietnic zostały zrealizowane trzy. Najważniejsza – podwyżka w budżetówce – ma się dokonać w przyszłym roku, choć w trakcie kadencji były podwyżki dla jej części: mundurówek, nauczycieli i pracowników szkół wyższych. W dziedzinie zdrowia z kolei z ośmiu postulatów zrealizowano pięć, np. doprowadzono do uznania kwalifikacji polskich pielęgniarek w krajach UE, ale niespełnione zostały zapowiedzi pełnej informatyzacji służby zdrowia do 2014 r. czy wprowadzenia konkurencyjnych wobec NFZ funduszy ochrony zdrowia.
PiS, choć rządził tylko dwa lata, spełnił sporą część zapowiedzi. Powołał CBA, wprowadził nowe zasady lustracji, obniżył składki rentowe i zlikwidował trzecią stawkę PIT. Partia Kaczyńskiego zrealizowała także zapowiedzi dotyczące polityki prorodzinnej, jak wydłużenie urlopu macierzyńskiego czy wprowadzenie ulg na dzieci. Zresztą od 2005 r. polityka rodzinna jest akurat tą dziedziną, w której obietnice są realizowane bez względu na to, kto rządzi, bo znaczące zwiększenie środków na ten cel i rozbudowa całej polityki dokonały się w czasach rządów PO i prezydentury Bronisława Komorowskiego.
– Na ogół opłaca się spełniać obietnice, ale nie zawsze. Proszę pamiętać o klęsce rządu Jerzego Buzka, który przeprowadził cztery wyjątkowo ambitne reformy – przypomina politolog, prof. Kazimierz Kik. AWS przypłacił to nie tylko stratą władzy, ale wręcz polityczną anihilacją. Reformatorski zapał, który dał tej partii wyborcze zwycięstwo, nie stał się atutem na dłuższą metę, bo sposób wdrożenia zmian rozminął się ze społecznymi oczekiwaniami.
Politolog Marek Migalski zwraca uwagę, że mnogość rządów i zmienność ich programów uodporniła wyborców. – Po prostu nauczyliśmy się tego, że nie należy specjalnie wierzyć w obietnice polityków. Dlatego duża część z nas głosuje, nie znając programu partii i nie oczekując od tych, których wybiera, by obietnice zostały zrealizowane – zauważa. Ale jak się okazuje, ta zasada nie dotyczy tylko wyborców. Lecha Wałęsa w 1990 r. miał przygotowany przez doradców program „Nowy początek” i jak zauważa prof. Antoni Dudek, przy okazji kolejnych wyborów w 1995 r. Wałęsa przyznał się, że tego dokumentu nie przeczytał.
Bez względu na kwestie programowe na koniec zostaje ta podstawowa: wybierzcie mnie, ja będę lepiej rządził. – I większość wyborów przynosiło realizacje takiej zasadniczej obietnicy, odsunięcia od władzy tego, kto akurat rządził. I to była główna obietnica, która była spełniana – podkreśla Rafał Chwedoruk.
