Przyjęcie Koncepcji Rozwoju Kraju (KRK) w perspektywie 2050 r. było szóstym i ostatnim punktem porządku obrad piątkowego posiedzenia rządu. Po południu Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, które koordynowało prace nad dokumentem, poinformowało o jego przyjęciu przez Radę Ministrów. Jak stwierdziła Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz, decyzja ta to „element budowania zdolności państwa do myślenia strategicznego i długofalowego”. W samym dokumencie KRK określa się jako „drogowskaz” w dalszym procesie planowania rozwoju państwa dla poszczególnych jego organów.

Miejsca na informację o uchwaleniu Koncepcji Rozwoju zabrakło na konferencji prasowej rzecznika rządu, który sprawozdanie z porządku obrad zakończył na punkcie przedostatnim – projekcie ustawy o pomocy państwa skierowanej do armatorów jednostek pływających w związku z wprowadzeniem zakazu połowu dorsza na Bałtyku.

Planowanie rozwoju w czasach polaryzacji

Zarówno inicjatywa stworzenia dokumentu, jak i pierwsza faza prac nad nim, jest schedą po poprzednikach. To element ram planowania określonych w znowelizowanej w 2020 r. ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Historia prac nad KRK, którymi kierowało – z szerokim udziałem innych interesariuszy – konsorcjum resortu funduszy, Instytutu Rozwoju Miast i Regionów oraz Instytutu Ochrony Środowiska-Państwowego Instytutu Badawczego, sięga roku 2021. Proces wsparło, w ramach projektu Gospostrateg-PL2050, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (przeznaczono na ten cel niespełna 7 mln zł).

Po politycznej sukcesji dokument zrewidowano. Zniknęły – podobno liczne – nawiązania do założeń Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju Mateusza Morawieckiego (SOR). Więcej miejsca poświęcono zielonej transformacji, którego to tematu, jak słyszymy, wcześniej unikano. Celem miał być dokument stosunkowo neutralny pod względem politycznym.

Koncert życzeń 2050

W ostatecznym kształcie Koncepcja to kilkadziesiąt stron, wypełnionych opisem kluczowych trendów i wyzwań rozwojowych, „celowo wyidealizowanej” wizji kraju w 2050 r., która ma wyznaczyć „poziom ambicji dla przyszłych polityk publicznych” oraz czterech scenariuszy prognostycznych. Jako kluczowe tendencje zidentyfikowano m.in. wzrost napięć międzynarodowych i przemiany globalnego porządku (w tym, wzrost politycznego znaczenia Azji), transformację energetyczną i cyfrową, zmianę klimatu, reorganizację przestrzeni (w której główną rolę odegra rozrost silnych miast), wzrost nierówności społecznych oraz niepewność demograficzną. Polacy, w ocenie rządu, będą musieli zmierzyć się m.in. z perspektywą wzrostu elastyczności zatrudnienia i automatyzacją pracy (prowadzącą do zaniku niektórych zawodów), zaostrzającą się konkurencją gospodarczą i technologiczną oraz głębokimi przemianami w rolnictwie. Na wizję Polski w 2050 r. składa się m.in. bezpieczeństwo „pod względem militarnym, żywnościowym i energetycznym”, silna pozycja w zmieniających się układach międzynarodowych i innowacyjna gospodarka, ale także umiar w eksploatacji surowców i obciążaniu środowiska naturalnego.

– Dokument jest tak ogólny, że trudno się z nim nie zgodzić. Problemem Polski nie jest jednak brak świadomości globalnych trendów czy wyzwań, ale trudność w przekładaniu tej wiedzy na konkretne strategie i działania. Tego zabrakło, zwłaszcza w odniesieniu do tak kluczowych obszarów jak transformacja klimatyczna czy system ochrony zdrowia – komentuje Katarzyna Szwarc, ekspertka związana z natolińskim Kolegium Europejskim i London School of Economics.

O zbyt ogólnym charakterze Koncepcji mówi nam też Paweł Borys, kojarzony z Mateuszem Morawieckim b. prezes PFR, obecnie jeden z partnerów zarządzających funduszem MCI Capital – Doceniam, że rząd podejmuje pewien wysiłek analityczny i otwiera dyskusję nad długoterminowymi kierunkami rozwoju Polski. Nie ma też wątpliwości, że nowe dokumenty strategiczne, które zastąpią SOR, są niezbędne – zastrzega.

Dziesięcioletni plan Pełczyńskiej-Nałęcz

KRK to przygrywka do strategii średniookresowej (do 2035 r.), która ma być formalnym następcą planu Morawieckiego. Poznać ten dokument mamy we wrześniu. W tym przypadku określone mają zostać już nie tylko ogólne wyzwania i cele, ale i konkretne działania państwa.

Jak słyszymy od naszych rozmówców w rządzie, to właśnie ta strategia jest dziś dla MFiPR głównym priorytetem. Z kolei Koncepcja Rozwoju na 2050 r., mimo że tworzy dla niego ramy, była realizowana na szczeblu urzędniczym, z niewielką rolą polityków. – KRK nie dokonuje strategicznych wyborów, jest dokumentem napisanym w sposób bardzo „bezpieczny”, z którego wynika, że wszystko jest ważne i dużo trzeba zrobić – przyznaje jedna z osób znających temat. – Koncepcja Rozwoju sama w sobie nie ma sensu, ma sens tylko jako punkt wyjścia dla konkretnego planowania strategicznego w krótszym horyzoncie – zaznacza inna osoba z rządu.

Nadanie biegu obu dokumentom to efekt uzgodnień wewnątrz koalicji. Nieoficjalnie słyszymy, że mogła to być cena, jakiej politycy Polski 2050 chcieli w zamian za poparcie rozwiązań z pakietu deregulacyjnego, na których zależało premierowi. Bez takiego dealu do uchwalenia dokumentów mogłoby nie dojść, zarówno ze względu na napięte relacje między Tuskiem a Pełczyńską-Nałęcz, jak i „wrodzoną rezerwę” szefa rządu do dokumentów strategicznych.

Krok w tył w sprawie migracji

Dążenie do politycznej neutralności i ogólny charakter pierwszego z nich nie wystarczyły jednak, żeby uniknąć politycznej kontrowersji. Uchwalenie KRK poprzedziło przyjęcie rządowej autopoprawki, która – jak słyszymy – dotyczyła przede wszystkim jego wątków migracyjnych.

W projekcie MFiPR jasno stwierdzono m.in., że pożądane jest dążenie do akceptacji społecznej dla „różnorodności tożsamościowej, kulturowej, etnicznej i światopoglądowej”. Za konieczną uznano aktywną politykę migracyjną, która dążyłaby do tego, by Polska stała się „krajem docelowym migracji osiedleńczej, a nie przede wszystkim cyrkulacyjnej”, przy czym głównym jej celem byłoby „wypełnienie luki wynikającej z niedoboru kadr w kluczowych dla gospodarki sektorach oraz w deficytowych zawodach”. Do momentu zamknięcia tego wydania DGP ostatecznej wersji dokumentu nie przekazano do publikacji resortowi funduszy. KPRM nie odpowiedziała też na nasze prośby o jej przekazanie lub informację o szczegółach autopoprawki.

– Mimo swojej ogólności nie jest to dokument apolityczny w tym sensie, że czytając go trudno uniknąć skojarzeń z językiem publikacji i projektów organizacji pozarządowych o profilu lewicowo-liberalnym. Ta wizja ma też elementy anachroniczne, a przynajmniej odległe od aktualnych trendów i nastrojów społecznych – ocenia w rozmowie z DGP Piotr Arak, b. dyrektor Polskiego Instytutu Ekonomicznego, obecnie główny ekonomista VeloBanku. – Weźmy choćby pojęcie „gospodarki umiaru”, które świetnie wpisuje się w realia epoki Europejskiego Zielonego Ładu, ale już niekoniecznie w epokę Donalda Trumpa i wielkiej reindustrializacji, do której dążą także liderzy europejscy – mówi.

Wizja bez sprawczości? Władza nie chce nowych zobowiązań

Zamieszanie na ostatniej prostej przed uchwaleniem z założenia niekontrowersyjnego dokumentu "wizyjnego" to zwiastun tego, jak trudne może się okazać przypieczętowanie znacznie konkretniejszej strategii średnioterminowej. A uzgodnienie planu to i tak etap stosunkowo najprostszy. To przy wdrażaniu już przyjętych założeń „grzęzną” zwykle nawet najlepiej przygotowane dokumenty. – Nasze państwo trawi potężna inercja. Można mieć świetnie zidentyfikowane wyzwania, dobrą diagnozę, ale jeżeli nie dopełnia tego bardzo precyzyjnego nakreślony plan implementacji, to zostaniemy tylko z kartką papieru – mówi Paweł Borys. A w tym przypadku – jak zwraca uwagę – dodatkowym problemem jest polityka. – SOR była osadzona bardzo wysoko, firmowana osobiście przez premiera, a i tak forsowanie jej realizacji było bardzo trudne ze względu na opór administracyjnej materii. Tu mamy tymczasem strategię, za której opracowanie odpowiada resort, który ma wizję, ale niekoniecznie sprawczość – tłumaczy b. szef PFR.

Piotr Arak, który obserwował z bliska zarówno prace nad SOR, jak i firmowaną przez Michała Boniego strategią Polska 2030: – W biznesie mamy dwa modele. Są firmy, które opracowują strategie i stale je aktualizują, bo jest to dokument, który realnie oddziałuje na cele i sposoby działania poszczególnych jej działów i komórek organizacyjnych, który buduje jej wizerunek w oczach inwestorów i pozycję na rynkach. I są takie, w których strategią jest to, czego chce zarząd. Ten drugi model jest zbliżony do praktyki, którą obserwujemy w państwie polskim – zauważa Piotr Arak. Obecny rząd, według niego, nie chce tworzyć kolejnego instrumentu, który mógłby być podstawą do jego rozliczania. – Obawiam się, że skończy się tak, że ta właściwa strategia, na lat dziesięć, jeśli będzie zawierała jakieś konkrety, ostatecznie zostanie z nich wypruta, a wszyscy, którzy nad nią pracowali, będą na koniec rozgoryczeni – dodaje.©℗

OPINIA

Demokratyczne państwo jako laboratorium partycypacji

Marceli Sommer
dziennikarz DGP

Prawie cztery lata pracy dziesiątek osób i instytucji oraz 7 milionów złotych dofinansowania NCBR – to tylko część rachunku za kolejny dokument strategiczny, który w niezależnej ocenie kilku naszych dobrze znających realia pracy nad tego rodzaju projektami rozmówców co najwyżej nieznacznie wykracza poza możliwości Chat GPT. Obiekt niewielkiego zainteresowania kierownictwa odpowiedzialnego resortu, w który jednak postanowiono zaangażować polityczny kapitał, niezbędny, by nadać bieg miesiącami nieaktywnemu przedsięwzięciu (konsultacje zakończyły się ubiegłej jesieni). Planistyczny drogowskaz dla rządu, który cieszy się mniejszym uznaniem jego centralnego ośrodka niż rekompensaty za przedłużający się zakaz połowu dorsza na Morzu Bałtyckim (z całym szacunkiem dla bezpośrednio zainteresowanych pomocą).

Nie w tym rzecz, żeby podważać sens podejmowania przez państwo wysiłków planistycznych albo żałować na nie środków. Wręcz przeciwnie, nawet wówczas, kiedy sytuacja staje się tak dynamiczna, że znaczącym błędem obarczone są nawet prognozy krótkoterminowe, w ocenie niżej podpisanego, jest to działalność tyleż niewdzięczna, co i z punktu widzenia państwa konieczna. Jest jednak kilka warunków. Po pierwsze, wizje i plany powinny być narzędziem użytecznym dla władzy wykonawczej. Po drugie, być poparte wolą polityczną, by je realizować lub, tam, gdzie to potrzebne, poprawiać. Niestety, w wypełnienie obu można wątpić, gdy politycy treścią dokumentów strategicznych nie interesują się nawet na etapie ich przyjmowania lub w najlepszym wypadku patrzą na nie jako na potencjalne ryzyko wizerunkowe. Kiedy jedyną strategią „firmy” pod nazwą Rzeczpospolita Polska jest – jak mówi nam Piotr Arak – to, czego w danym momencie chce jej zarząd. W sytuacji, w której filozofia władzy sprowadza się do tego, by nie „wiązać sobie rąk” albo ewentualnie nie dać się za nie złapać – i z tego punktu widzenia patrzy na plany, sens łożenia na strategie zaczyna budzić wątpliwości i staje się „sztuką dla sztuki”, zajęciem dla pasjonatów.

I chyba z owocem takiego właśnie podejścia, swoistym ćwiczeniem z wizji mamy do czynienia w tym przypadku. Czy jednak ćwiczeniem udanym?

W swoich założeniach KRK stanowić miała, jak czytamy, „wyważoną sumę zróżnicowanych oczekiwań, interesów, pomysłów rozwiązań poszczególnych stron dialogu”, a do jej wyłonienia posłużyły m.in. „debaty i wysłuchania publiczne, grupy fokusowe, panele eksperckie oraz warsztaty”, w których wzięli udział „zarówno młodzi, jak i doświadczeni naukowcy, eksperci, NGO, think tanki, zrzeszenia przedsiębiorców, biura planowania przestrzennego, lokalne i regionalne jednostki samorządu oraz resorty”.

Już tylko ta ostatnia wyliczanka mogłaby stanowić odpowiedź na pytanie, dlaczego roszczenia tworzonego w taki sposób dokumentu do wyrażenia zbiorowego konsensusu nie mają podstaw i muszą skończyć się kolizją z nastrojami społecznymi albo politycznym unikiem, który w tym wypadku miał postać rządowej autopoprawki przyjętej na ostatniej prostej. Nieoczywiste narzędzia prognostyczne, dialog i partycypacja, rozwiązania znane z innych szczebli i sektorów, np. struktur lokalnych czy pozarządowych, warto testować, ale jeśli efektem ma być polityka demokratycznego państwa, to po stronie rządzących nie może być pustego miejsca.©℗