Gra o ustawy. Co może, a co zrobi nowy prezydent?

Rafał Trzaskowski deklaruje, że jeśli zostanie prezydentem, jedną z jego pierwszych decyzji byłoby podpisanie ustaw „zablokowanych przez prezydenta Andrzeja Dudę”. Wśród nich wymienia m.in. ustawę o uznaniu języka śląskiego za język regionalny, ustawę dopuszczającą dostępność pigułki „dzień po” bez recepty oraz ustawę o Trybunale Konstytucyjnym (TK). Tę ostatnią Andrzej Duda skierował do TK w trybie prewencyjnym.

Na decyzję urzędującego prezydenta czeka nowelizacja kodeksu karnego, określana jako „ustawa o mowie nienawiści”. Wiadomo, że głowa państwa ma wobec przepisów zastrzeżenia.

Co mówi Konstytucja?

Coraz częściej pojawia się pytanie, co nowy prezydent może zrobić z ustawami zawetowanymi lub skierowanymi do Trybunału przez poprzednika. Zgodnie z Konstytucją, po uchwaleniu przez parlament ustawa trafia do prezydenta, który ma 21 dni na podjęcie decyzji. Może ją podpisać i zarządzić ogłoszenie, może też - wraz z umotywowanym wnioskiem - przekazać ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia (aby ustawa weszła w życie mimo tzw. weta, Sejm musi ponownie ją uchwalić większością co najmniej 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów), albo skierować do TK w trybie tzw. kontroli prewencyjnej. W tym ostatnim przypadku podpisanie dokumentu przez głowę państwa jest możliwe dopiero po decyzji TK.

W ostatnim wywiadzie dla DGP szefowa Kancelarii Prezydenta RP Małgorzata Paprocka stwierdziła, że nowy prezydent nie może podpisać ustaw zawetowanych przez Andrzeja Dudę, ponieważ “decyzje zostały już podjęte, a konstytucyjne terminy dawno minęły”. - Taki pogląd wyraził także marszałek Szymon Hołownia. Dysponentem wspomnianych wet jest dziś Sejm - podkreślała.

Wet nie da się cofnąć? Eksperci podzieleni

Podobne stanowisko ma Krzysztof Izdebski, prawnik z Fundacji Batorego. - Ale zamiast próbować przełamać weto, można po prostu stworzyć nową ustawę z drobnymi modyfikacjami, co miało miejsce np. przy tzw. lex Czarnek. - mówi DGP.

- Z tym jest pewien problem, ponieważ w doktrynie istnieje spór - mówi prof. Marek Chmaj. – Prezydent ma 21 dni na podpisanie ustawy. W momencie skierowania ustawy z powrotem do Sejmu, w ramach tzw. weta ustawodawczego, rezygnuje z prawa jej podpisania. Od tego momentu to Sejm staje się „gospodarzem” procedury. Wycofanie weta po 21 dniach jest w moim przekonaniu niemożliwe – dodaje konstytucjonalista.

Prof. Marek Zubik, sędzia TK w stanie spoczynku, zauważa, że w przeszłości zdarzały się przypadki wycofywania weta. Zastrzega, że jest to możliwe wyłącznie do momentu, gdy któryś z tych organów nie zakończy postępowania. Na taki ruch zdecydował się Aleksander Kwaśniewski, który na początku 1996 r. wycofał weto Lecha Wałęsy i podpisał nowelizację ustawy o przejęciu majątku byłej PZPR. Sprawie przyjrzał się wówczas TK, który pod przewodnictwem prof. Andrzeja Zolla orzekł, że "Trybunał nie znalazł również wśród przepisów konstytucyjnych takiego, który zakazywałby Prezydentowi RP wycofania z Sejmu wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy, oczywiście przed rozpatrzeniem przez Sejm takiego wniosku". Sprawa miała jednak miejsce przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r., a więc opierała się o małą konstytucję z 1992 r. Przepisy w zakresie prezydenckiego weta były podobne, ale nie tożsame.

- Oczywiście mogą pojawić się zarzuty, że ustawy dłużej "leżakowały", niż to przewiduje Konstytucja. Jeśli jednak prezydent podpisze ustawę i nakaże jej publikację, to inne organy de facto nie mają już pola działania - tłumaczy prof. Zubik.

Co z mocą wyroku TK?

W dyskusji pojawia się też wątek ustaw skierowanych przez prezydenta Dudę do TK. - Sytuacja z TK jest dość jasna - nowy prezydent może wycofać wniosek poprzednika i podpisać ustawę, o ile jeszcze nie ma jeszcze rozstrzygnięcia. Problem pojawia się, gdy orzeczenie już zapadło, a przez ostatni rok takich sytuacji było sporo. Z drugiej strony - rząd wyroków TK nie publikuje, więc de facto funkcjonujemy w zawieszeniu - podkreśla Izdebski.

- Pojawia się pytanie: co zrobi nowy prezydent, gdy obejmie urząd? Czy będzie traktował te orzeczenia jako niewiążące i podpisze ustawę, jakby postępowania przed Trybunałem nie było? - dodaje.

Prof. Marek Chmaj przypomina, że w przeszłości zdarzały się też przypadki wycofania wniosku do TK przez nowego prezydenta. W 2010 roku Bronisław Komorowski wycofał dwa wnioski złożone wcześniej przez Lecha Kaczyńskiego. Ale - jego zdaniem - był to jednak przykład zmiennej praktyki, a nie trwałego rozwiązania systemowego.

- Ale ja uważam, że Konstytucja wskazuje jasno: prezydent może albo podpisać ustawę, albo jej nie podpisać. Jeśli decyduje się na odmowę podpisu, to ma dwie ścieżki – może skierować ustawę do TK albo ją zawetować. W obu tych przypadkach prezydent przestaje być gospodarzem ustawy - zastrzega.

Pojawia się również wątek nieopublikowanych orzeczeń Trybunału. Czy mogą być one przez nowego prezydenta zignorowane? - Tu również napotykamy poważny problem. Zgodnie zarówno z Konstytucją, jak i ustawą o TK, skład orzekający musi być prawidłowo obsadzony - to znaczy niezależny, właściwy, niezawisły i bezstronny, jak stanowi artykuł 45 Konstytucji - tłumaczy konstytucjonalista. - Ustawa o Trybunale wskazuje dodatkowo, że wnioski prewencyjne – czyli kierowane przez prezydenta przed podpisaniem ustawy – muszą być rozpatrywane w pełnym składzie. Pełny skład Trybunału to co najmniej 11 sędziów. Tymczasem od połowy kwietnia sytuacja będzie wyglądała tak, że legalnych sędziów TK pozostanie dziewięciu, a do tego dochodzi dwóch tzw. sędziów dublerów. W praktyce oznacza to, że brakuje podstaw do utworzenia legalnego pełnego składu - wyjaśnia.

- W związku z tym jakiekolwiek orzeczenie wydane w trybie prewencyjnym w takim składzie nie będzie mogło zostać uznane za wyrok Trybunału w rozumieniu prawa. Ale nie oznacza to, że nowy prezydent będzie mógł podpisać ustawę, która trafiła do TK - dodaje.

Czy prezydent może podpisać ustawę, którą zajął się Trybunał, jeśli orzeczenie nie zostało opublikowane, a on nie uznaje jego mocy wiążącej? - Nie chcę tu brnąć w spekulacje. To co powiedziałem wychodzi z dotychczasowej praktyki życia państwowego, w której Konstytucja działa w pełni. Co politycy z nią robią w praktyce, to już inna sprawa. Natomiast moim zdaniem prezydent powinien rozważyć konsekwencje swoich działań. Akceptuję możliwość wycofania wniosku z Trybunału bo - powtórzę - każdy organ państwa czy obywatel, które kierują wniosek, pytanie prawne czy skargę konstytucyjną do TK, mogą je wycofać, jeśli Trybunał nie rozstrzygnął sprawy. Im dłużej pismo inicjujące postępowanie przed TK pozostaje bez rozpoznania, tym mniej może dziwić, że zostanie cofnięte. Taka jest logika procedury przed TK - zaznacza prof. Zubik.

W kontekście zapowiedzi Rafała Trzaskowskiego, który miałby - w razie objęcia urzędu - rozważać wycofanie wet i podpisanie niektórych ustaw, prof. Chmaj pozostaje sceptyczny. - Wiem, że Rafał Trzaskowski zadeklarował - bodajże miesiąc temu - że zamierza wycofać weta skierowane do Sejmu. Innymi słowy, zadeklarował gotowość do kontynuowania pewnej praktyki, która miała miejsce w przeszłości. Trudno mi się do tej deklaracji jednoznacznie odnieść. Moje stanowisko pozostaje niezmienne: uważam, że wycofanie weta nie powinno być dopuszczalne. Ale nie mam wpływu na to, jaką linię przyjmie praktyka polityczna - kwituje.