Zgodnie z oficjalnymi danymi w 2015 r. doszło do 1,5 mln nielegalnych przekroczeń granic Unii Europejskiej. Skalę kryzysu migracyjnego pokazuje fakt, że w okresie 2009-2014 liczba ta wyniosła łącznie 813 tys. Dla porównania – od stycznia tylko w Grecji pojawiło się już ponad 714 tys. uchodźców, spośród których zaledwie 20% przeszło przewidzianą procedurę identyfikacji i rejestracji.
Reklama

To może być jednak dopiero początek problemów związanych z bezpieczeństwem i zarządzaniem granicami UE, które stały się kluczową kwestią w dyskusji europejskiej. Rok 2016 ma być kolejnym rekordowym pod względem liczby migrantów napływających do Europy.

Nieudolność państw członkowskich i unijnych instytucji w zagwarantowaniu bezpieczeństwa granic zewnętrznych UE doprowadziła do eskalacji kryzysu migracyjnego i na poważnie zagroziła istnieniu strefy Schengen. Kryzys migracyjny jest dziś solą w oku unijnych władz, dlatego chcąc zaradzić temu problemowi, Komisja Europejska (KE) zdecydowała podjąć zdecydowane kroki przedstawiając propozycję obszernego pakietu legislacyjnego. Jego najbardziej kontrowersyjnym elementem jest rozporządzenie dotyczące utworzenia Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej (ESGP). Prace nad jego uchwaleniem mają mieć priorytetowy charakter w Parlamencie Europejskim (PE) natomiast podczas ostatniego szczytu w Brukseli uzgodniono, że do końca lipca Rada przyjmie stanowisko w tej kwestii.

Perspektywa utworzenia ESGP pociąga za sobą istotne konsekwencje dla bezpieczeństwa polskich granic. Polska odpowiedzialna jest za zarządzanie jednym z najdłuższych i najbardziej wrażliwych odcinków lądowej granicy UE. Choć w oczach opinii publicznej kryzys migracyjny odsunął wszystkie inne problemy związane z zarządzaniem granicami na dalszy plan, nie można o nich zapominać. Na Ukrainie trwa wojna hybrydowa. Rosja i Białoruś nie są wiarygodnymi partnerami UE. Istotnym problemem jest także skala transgranicznych przestępstw gospodarczych oraz synergia pomiędzy przestępczością graniczną, przemytem, terroryzmem i wrogą działalnością obcych służb1.

Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna

Reklama

Obecny projekt rozporządzenia przewiduje, że faktyczne zwierzchnictwo merytoryczne nad zarządzeniem granicą przejąć miałaby Agencja ESGP. Państwa byłyby zobowiązane do stworzenia narodowych strategii zarządzania swoim odcinkiem granicy UE, które musiałyby być spójne ze strategią Europejskiego Zintegrowanego Zarządzania Granicami (EZZG) autorstwa Agencji. Nowy organ za pośrednictwem krajowego oficera łącznikowego miałby prawo bieżącego monitoringu i nadzoru nad jej realizacją. Agencja docelowo dysponowałaby ponad 2 razy większym zasobem kadrowym, ponad 7 razy większym budżetem oraz 1500 funkcjonariuszami zespołów szybkiej interwencji granicznej.
Największe kontrowersje budzi prawo interwencji, jakie miałaby zyskać nowa Agencja. Obecnie wsparcie Fronteksu (Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych uzależnione jest od państw członkowskich zarówno na poziomie jego uruchomienia, ponieważ uzależniona jest od wniosku państwa, jak i na poziomie realizacji. Frontex nie posiada własnej stałej rezerwy interwencyjnej. Funkcjonariusze udostępniani są przez państwa członkowskie. Ostatnie miesiące udowodniły wady tego mechanizmu. Mimo nacisków Grecja opierała się przyjęciu pomocy zewnętrznej. Kiedy już na nią przystała, była ona relatywnie niewielka (państwa członkowskie oddelegowały 447 na 775 wnioskowanych przez Frontex funkcjonariuszy). Nowe rozporządzenie przewiduje dwa typy interwencji jakimi dysponowałaby Agencja. Pierwszy związany z niezastosowaniem się państwa do środków zaradczych wskazanych na podstawie negatywnej oceny zagrożeń bezpieczeństwa na granicy. Szczególnie problematyczne jest uregulowanie prawa interwencji w związku z nieproporcjonalną presją migracyjną zagrażającą funkcjonowaniu strefy Schengen. Pominąwszy budzące wątpliwości posłużenie się klauzulą generalną, dochodzi tu do radyklanego ograniczenia uprawnień rady zarządzającej agencji Agencji (składającej się z przedstawicieli państw). KE może podjąć tę decyzję dyskrecjonalnie. Nie ma tu możliwości zablokowania tej decyzji poprzez veto reprezentanta zainteresowanego państwa (art. 12 ust. 6 w związku z art. 61 ust. 2).

Postanowienia rozporządzenia o ESGP w wielu miejscach zdają się być w sprzeczności z prawem UE. Zgodnie z traktatami zarówno zapewnienie integralności terytorialnej, jak i w szczególności bezpieczeństwa wewnętrznego pozostaje wyłączną odpowiedzialnością państw członkowskich – co podkreśla też obecnie obowiązujące rozporządzenie o Fronteksie. Rodzi to ryzyko naruszenia zasady poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich (art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej).

Dodatkowo przepis umożliwiający KE podjęcie autorytatywnej decyzji uprawniającej ESGP do faktycznego zastąpienia instytucji krajowych w zarządzaniu granicami UE należy uznać za sprzeczny z art. 72 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zgodnie z którym UE nie może naruszać wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.

Jako wadliwe, z punktu widzenia zasady domniemania kompetencji na rzecz państw członkowskich, można również uznać posługiwanie się klauzulami generalnymi w określaniu przesłanek interwencji Agencji. Znamienne jest też częste odwoływanie się do pozaprawnych kategorii w ocenie proporcjonalności i subsydiarności samego rozporządzenia. Za wystarczającą przesłankę zostały tu wskazane wyzwania nowej sytuacji politycznej i ponadnarodowy charakter zagrożeń związanych z bezpieczeństwem strefy Schengen przez nieumiejętne zarządzanie kryzysem migracyjnym.

Stanowisko Polski

Wyrażone przez ministrów Witolda Waszczykowskiego i Konrada Szymańskiego stanowisko polskiego rządu jest jednoznaczne. Głównym zastrzeżeniem dla proponowanych zmian jest wynikające z nich ograniczenie suwerenności państw oraz brak legitymacji demokratycznej dla organu o tak istotnie zwiększonych kompetencjach. O ile obrona granic zewnętrznych UE i Frontex potrzebują wzmocnienia, o tyle obecna propozycja KE jest nie do zaakceptowania. Stronnikiem Polski są Węgry. Pozostałe państwa Grupy Wyszehradzkiej zajmują odmienne stanowisko. Różnica zdań w tak kluczowej kwestii świadczyć może o efemerycznym charakterze Grupy Przyjaciół Schengen. Czy państwa członkowskie poprą utworzenie ESGP? Większość doniesień medialnych po grudniowym szczycie UE poświęconym kryzysowi migracyjnemu wskazywało na poparcie krajów UE dla propozycji
KE. Trafność tej opinii mogłyby jednak podważać wcześniejsze konkluzje Rady z 15 października, w których zastrzeżono, że wzmocnienie zarządzania granicami UE musi być zrealizowane „z pełnym poszanowaniem kompetencji państw członkowskich”. Różnicę tę może tłumaczyć stanowisko Litwy, która podkreślając poparcie dla idei ESGP jest jednak przeciwna ograniczaniu kompetencji państwa członkowskiego.

Ze względów prestiżowych, kwestią istotną dla Polski jest siedziba Agencji. W przeciwieństwie do obecnie obowiązującego, nowe rozporządzenie przewiduje wprost, że będzie to Warszawa. Nie powinny tego zaburzyć sygnalizowane przez dyrektora Fronteksu i ministra Konrada Szymańskiego techniczne problemy dotyczące tzw. umowy w sprawie siedziby Fronteksu.

Bezpieczeństwo i zarządzanie granicami stają się kluczowymi kwestiami w dyskusji europejskiej, bo skutki zaniedbań w tej sferze Europa może odczuć bardzo boleśnie. Zgodnie z prognozą Komisji Europejskiej, rok 2016 ma być kolejnym rekordowym pod względem ilości migrantów. Sprzyjać temu będzie brak stabilności i niski poziom życia w regionie Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej. Wciąż nie jest też wykluczona eskalacja konfliktu na Ukrainie, o czym świadczy informacja tamtejszego wywiadu na temat rozmieszczenia ponad 7,5 tys. rosyjskich żołnierzy na „tymczasowo okupowanych terenach”. Warto też pamiętać, że już teraz za Bugiem zarejestrowano ok. 1,5 mln uchodźców wewnętrznych. Pod koniec lipca zakończy się też najprawdopodobniej proces liberalizacji wizowej Ukrainy z UE, dlatego bezpieczeństwo strzeżonej przez Polskę wschodniej granicy UE zasługuje na szczególną uwagę władz. Wzmacnianie organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo granic powinno stanowić priorytet, na co wskazuje Instytut Kościuszki, który wychodząc na przeciw obecnym wyzwaniom związanym z kryzysem migracyjnym i wojną na Ukrainie rozpoczął projekt poświęcony tej tematyce. W ramach swojej najnowszej inicjatywy, polski think tank, przy wparciu NATO zorganizuje pogłębione warsztaty badawcze w Kijowie (NATO Advanced Research Workshop “Addressing Security Risks at the Ukrainian Border through Best Practices on Good Governance – Sources and Counter Measures”), których celem będzie wypracowanie konkretnych rekomendacji dla instytucji ukraińskich. Tematem dyskusji ekspertów, którzy wezmą udział w wydarzeniu, będzie polsko-ukraińska współpraca w zakresie zwiększania kompetencji straży granicznej i umacniania mechanizmów walki z korupcją. Warsztaty w Kijowie zorganizowane zostaną w lutym 2016 roku i zgromadzą ekspertów, przedstawicieli instytucji publicznych, organizacji międzynarodowych oraz pozarządowych.

Ziemowit Jóźwik – ekspert Instytutu Kościuszki