Przepisy powstają szybko, bez refleksji i zbyt pochopnie. To powoduje liczne błędy, które trzeba naprawiać kolejnymi nowelizacjami
Lista grzechów Prawa i Sprawiedliwości w obszarze legislacji jest długa. Począwszy od wnoszenia do Sejmu projektów ustaw nie jako projekty rządowe, tylko poselskie. Zasadą jest, by projekty rządowe, a więc przygotowane w poszczególnych ministerstwach, przed skierowaniem do Sejmu były poddane konsultacjom społecznym oraz uzgodnieniom międzyresortowym. Złożenie projektu (który powstał w ministerstwie) przez posła pozwala pominąć cały etap konsultacyjny.
Wyjątkowo duży udział projektów poselskich w stosunku do ogółu projektów trafiających do parlamentu obserwowaliśmy w pierwszym roku rządu PiS. Wówczas, jak wynika z raportu Fundacji Batorego, ponad 40 proc. uchwalonych przez Sejm ustaw (76 na 181) było wniesione przez posłów rządzącej partii ścieżką poselską. W poprzednich dwóch kadencjach było to odpowiednio 15 i 13 proc.
– W drugim roku rządów Beaty Szydło było ich dwa razy mniej i stanowiły mniejszy udział w stosunku do ogółu projektów procedowanych przez Sejm. W tej chwili głównym problemem jest to, że w dalszym ciągu poselskim trybem przeprowadzane są projekty bardzo ważnych ustaw. Takie, które wymagają szerokich dyskusji i konsultacji – mówi Grażyna Kopińska, ekspertka Fundacji Batorego.
Wszystko ważne i pilnie potrzebne
Poselską ścieżką przeszła np. nowelizacja prawa o ustroju sądów powszechnych, m.in. dająca ministrowi sprawiedliwości możliwość wymiany prezesów sądów bez konieczności zasięgania opinii Krajowej Rady Sądownictwa, czy kontrowersyjna ustawa o Sądzie Najwyższym (zawetowana przez prezydenta). Innym projektem, który zdaniem ekspertów absolutnie nie powinien być procedowany w takim trybie, była ustawa wprowadzająca Krajową Administrację Skarbową.
Czasem pomijanie konsultacji obracało się przeciwko autorom projektów. Tak było np. z ustawą dotyczącą opłaty paliwowej, która pod naporem krytyki została wycofana z Sejmu, oraz z ustawą o metropolii warszawskiej.
– W przypadku tej drugiej usiłowano stworzyć pozory konsultacji przez zawieszenie w internecie ankiety na temat projektu. Jednak pytania zostały tak skonstruowane, że sugerowały odpowiedzi – dodaje Grażyna Kopińska.
Drugą bolączką, na którą zwracają uwagę eksperci, jest nadużywanie szczególnego trybu procedowania w przypadku projektów rządowych. Zgodnie z Regulaminem prac Rady Ministrów, gdy „waga lub pilność sprawy wymaga niezwłocznego jej rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów”, można zrezygnować np. z konsultacji, uzgodnień czy przedstawienia oceny skutków regulacji (OSR). A to nie służy jakości tworzonego prawa. – Nadmierne korzystanie z nadzwyczajnych, czyli szybkich trybów procedowania, powoduje, że uchwalane są ustawy, które wymagają szybkiej nowelizacji – tłumaczy Krzysztof Izdebski, członek Ogólnopolskiego Forum Legislacji.
O ile można zrozumieć, że w takim trybie została przeprowadzona nowelizacja ustawy o ochronie przyrody (miała naprawić błędy poprzedniej nowelizacji i zahamować masową wycinkę drzew), o tyle często nie było wystarczającego uzasadnienia dla wielkiego pośpiechu.
– Często nie mamy do czynienia z nadzwyczajną sytuacją, tylko źle zaplanowaną pracą w ministerstwach. Na przykład nowelizację ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, która ma umożliwić urzędom skarbowym wstępne rozliczenie PIT, wprowadzano szybko i bez jakichkolwiek konsultacji, ponieważ Ministerstwo Finansów pod koniec stycznia ni stąd, ni zowąd uznało, że chce to rozwiązanie stosować już do rozliczeń za poprzedni rok – wskazuje Grażyna Kopińska. – Tryb jest absolutnie nadużywany. Podobnie dzieje się teraz z projektem dotyczącym zmian w systemie ubezpieczeń społecznych likwidującym górny limit wysokości składek na ZUS. Konsultacji publicznych nie było, a projekt został przekazany Radzie Dialogu Społecznego w tym samym dniu, w którym ustawa została przyjęta przez rząd – wylicza.
Założenia dla chętnych
Poza tym w połowie 2016 r. zmieniono regulamin prac rządu, m.in. rezygnując z zasady tworzenia założeń do projektów ustaw. Skoro projekt ustawy nie musi, a jedynie może być poprzedzony opracowaniem projektu założeń, to trudno się dziwić, że w ciągu dwóch lat kadencji opracowano ich jedynie dziewięć.
– Nie byłem usatysfakcjonowany liczbą opracowywanych założeń pod reżimem wcześniejszej regulacji, ale był to skuteczny mechanizm przygotowywania dobrych projektów. Między innymi dzięki stworzeniu przestrzeni na konsultacje publiczne na wczesnym etapie prac nad przepisami – tłumaczy Krzysztof Izdebski i dodaje, że brak opracowań założeń odbija się też negatywnie na OSR, które traktowane są jako dodatek do już opracowanego projektu ustawy, a nie jako narzędzie przygotowujące do stworzenia danego projektu.
– Odbija się to na jakości tworzonych przepisów, czego dobrym przykładem jest projekt ustawy o jawności życia publicznego. Autorom tego i innych projektów brakuje specjalistycznej wiedzy, o co trudno ich winić. Ale fakt, że nie korzystają z wiedzy ekspertów już na poziomie opracowania OSR, jest kolejnym objawem choroby polskiej legislacji – zauważa Izdebski.
Eksperci podkreślają, że o ile w latach 2012–2015 jakość OSR zaczęła się podnosić, o tyle w obecnej kadencji znowu jest regres.
– Bardzo brakuje porządnej oceny skutków regulacji. Ona powinna pokazywać, co zmienia nowe prawo, w jakim zakresie, w jakim celu jest tworzone, dlaczego i jakie będą skutki jego wprowadzenia. Tymczasem albo OSR nie ma w ogóle, bo projekt jest poselski, albo są, ale marnej jakości. Nie bada się skutków finansowych, legislacyjnych, społecznych, ani gospodarczych. Prawo nie może dobrze funkcjonować, gdy w punkcie wyjścia nie wiadomo, co z niego ma wynikać i jakie może przynieść skutki. W rezultacie wychodzi tak, jak ostatnio w sprawie nabywania akcji lub udziałów w spółkach kapitałowych przez osoby prawne. Rząd nie chciał ich opodatkowania, ale tak skonstruował przepis, że opodatkował. Takie są efekty naruszania zasad prawidłowej legislacji – ocenia dr hab. Jacek Zaleśny z Uniwersytetu Warszawskiego, konstytucjonalista i politolog.
W sytuacji gdy większość reform przeprowadzanych przez rząd uzasadniana jest oczekiwaniem społecznym, a w kampanii politycy PiS obiecywali, że nie będą lekceważyć opinii obywateli, może dziwić, że przez ostatni rok nie odbyło się ani jedno wysłuchanie publiczne.
– Instytucja wysłuchania publicznego jest martwa. W tym roku odrzucono aż 16 wniosków o wysłuchanie, a od początku kadencji obyły się tylko dwa – wylicza Krzysztof Izdebski.
Ten instrument nie był chętnie stosowany także przez poprzedników, ale jak podkreśla Grażyna Kopińska, jeszcze nigdy nie zdarzyło się, by w ciągu roku marszałek Sejmu nie zgodził się na ani jedno wysłuchanie. Kiedy np. w sprawie ustawy o SN wysłuchanie organizowała opozycja, wówczas marszałek Sejmu wydał zarządzenie, by w dniu wysłuchania nie wpuszczać do Sejmu osób na podstawie jednorazowych kart wstępu.
Pośpiech i pochopność
Negatywny obraz dopełnia sposób pracy Sejmu: błyskawiczne procedowanie ustaw, bez pogłębionej pracy w komisjach, z masowym odrzucaniem poprawek. Widać to było szczególnie podczas uchwalania zmian, na których szczególnie zależało Prawu i Sprawiedliwości, a więc licznych ustaw o Trybunale Konstytucyjnym czy ustawie o Sądzie Najwyższym.
Dlatego zdaniem ekspertów bardzo ważne jest uregulowanie procesu legislacyjnego na poziomie ustawy, a nie tak jak teraz – regulaminów prac Sejmu, Senatu czy Rady Ministrów. Przez lata wszyscy zdążyli się przyzwyczaić do tego, że opracowywanie projektów przez prezydenta odbywa się poza wszelką procedurą. Swoistym novum jest teraz ich konsultowanie z PiS, poza parlamentem, pomimo wniesienia projektu do Sejmu.
Poza tym brakuje regulacji, które uniemożliwiałyby ukrywanie marszałkowi Sejmu negatywnych opinii. – Wiemy tylko, czyje zamieszczono na stronach Sejmu. Nie ma natomiast zwyczaju umieszczania informacji o tym, do kogo marszałek skierował prośbę o ocenę danego projektu. Nie ma więc pewności, czy na stronach Sejmu zamieszczono wszystkie zamówione przez marszałka Sejmu opinie – wskazuje Grażyna Kopińska.
– Paradoksalnie wraz z większą liczbą złych praktyk wzrosła wśród obywateli świadomość, jak bardzo istotny jest dobrze prowadzony proces legislacyjny, a także jakie są negatywne konsekwencje przepychania projektów ustaw kolanem. Mam nadzieję, że to przyczynek do prawdziwych zmian w tym obszarze. Chociaż musimy uzbroić się w cierpliwość – pointuje Krzysztof Izdebski.
