Odcinając dyktatorom dostęp do kawioru, miały zamieniać ich w potulne misie. W praktyce sankcje wzmocniły ich, głodząc przy tym obywateli państw, na które je nałożono.
Co poczułeś, gdy Unia Europejska podczas ostatniego szczytu postanowiła o kolejne pół roku przedłużyć sankcje gospodarcze nałożone na Rosję? Obowiązują od 2014 r. jako odpowiedź na najazd na Ukrainę i polegają m.in. na ograniczeniach w dostępie do zagranicznego kapitału dla rosyjskich banków państwowych czy firm naftowych. Ucieszyłeś się?
A czy ucieszyła cię czerwcowa decyzja prezydenta Donalda Trumpa, by zrezygnować z zapoczątkowanego przez Baracka Obamę otwarcia na Kubę? USA nałożyły sankcje na wyspę w latach 60. XX w., po tym, gdy bracia Castro z sukcesem przeprowadzili tam komunistyczną rewolucję.
Może uważasz, że słusznie postąpił świat Zachodu, właściwie całkowicie wyłączając totalitarną Koreę Północną z globalnej wymiany handlowej, finansowej i inwestycyjnej?
Dobrze się zastanów, zanim odpowiesz.
Zresocjalizować tyrana
W teorii sankcje gospodarcze to wspaniały instrument nacisku na rząd, którego polityka jest dla społeczności międzynarodowej nie do zaakceptowania. Wspaniały, bo bezkrwawy. Sankcje – jak ujął to prezydent USA Woodrow Wilson – to „pokojowe, ciche lekarstwo”. Są jak ekonomiczne oblężenie, w trakcie którego zamiast strzelać i wysyłać czołgi, biurokratycznym dekretem odcina się dopływ gospodarczej krwi do danego kraju, blokując zagraniczne konta jego władcom, ograniczając wzajemną wymianę handlową czy utrudniając dostawy kluczowych surowców – i czeka się, aż jego władcy zmiękną.
Czekamy więc cierpliwie na moment, gdy Władimir Putin w worku pokutnym uda się do Kijowa i pod okiem notariusza z ONZ zwróci Krym Ukrainie. Z nadzieją wyglądamy chwili, w której Kim Dzong Un pozamyka w Korei obozy, w których przetrzymuje więźniów politycznych. Moment zaś, w którym na Kubie rozkwitnie kapitalizm, wydaje się nam tuż-tuż. Tak, kpię. Bo skuteczność sankcji gospodarczych – rozumiana jako zmiana polityki państwa, na które się je nakłada, w zgodzie z intencją tego, kto je wprowadza – jest bliska zeru.
Politolog Robert A. Pape, wykładający na Uniwersytecie Chicagowskim, tłumaczy w artykule „Dlaczego sankcje gospodarcze nie działają”, że przekonanie o skuteczności embarga jako instrumentu nacisku jest wśród rządzących relatywnie nowe. Owszem, od zakończenia I wojny światowej ich wykorzystanie w relacjach międzynarodowych było coraz częstsze, ale głównie dlatego, że zostały uznane za liberalną alternatywę dla wojny zbrojnej, lekarstwo pierwszego rzutu podawane w nadziei, że, daj Boże, dzięki temu nie trzeba będzie używać armii. W nadziei, ale nie w pełnym przekonaniu.
Sytuacja zmieniła się po opublikowaniu w połowie lat 80. przez trójkę naukowców – Gary’ego Hufbauera, Jeffreya Schotta i Kimberly Elliott z waszyngtońskiego ośrodka badawczego Peterson Institute for International Economics – pracy, w której przeanalizowali 115 przypadków nałożenia sankcji gospodarczych w okresie 1914–1990. Okazało się, że sankcje odniosły zamierzony efekt w 40 przypadkach. „To 34 proc. całej próbki, znacznie wyższy poziom skuteczności, niż można było zakładać na podstawie wiedzy konwencjonalnej, i poziom wystarczająco wysoki, by uznać sankcje za wiarygodną alternatywę dla użycia siły. Od tamtej pory ta praca odgrywała kluczową rolę w trakcie debat na temat amerykańskiej polityki zagranicznej, np. w trakcie konfliktu w Zatoce Perskiej” – tłumaczy Pape, by jednak zaraz podważyć przywoływane wyniki.
Naukowiec zwraca uwagę, że skuteczna sankcja musi spełnić trzy warunki. Po pierwsze, państwo, na które nakłada się embargo, musi zrealizować znaczącą część postulatów inicjatora. Po drugie, realizacja tych postulatów musi nastąpić po zagrożeniu sankcjami albo po ich wdrożeniu, nie przed. Po trzecie, nie istnieje inne wytłumaczenie pozytywnej zmiany zachowania państwa poddanego sankcjom, np. nie towarzyszyła im groźba użycia siły militarnej. Pape przeanalizował dokładnie każdy z 40 przypadków sukcesu sankcji i doszedł do wniosku, że tylko pięć z nich spełnia wspomniane trzy warunki. To już nie jest skuteczność 34 proc., to mniej niż 5 proc. Stosowanie sankcji wygląda więc na bezcelowe.
To nie nasza wina
Sankcje zawodzą, bo – jak tłumaczy Pape – „współczesne państwa nie są kruche”. Wzmacniane przez zewnętrzne siły kryzysy gospodarcze często poprawiają ich integralność, zamiast je osłabiać. „Nawet w najsłabszych państwach zewnętrzne ciśnienie prędzej wzmocni legitymację władzy, budząc narodowe instynkty, niż ją podkopie” – przekonuje.
To twierdzenie przeczy naszej intuicji. Wyobraźmy sobie, że żyjemy w kraju rządzonym przez despotę, który nie szanuje naszych praw, utrzymuje nas w nędzy, wyzyskuje nas, ogranicza wolność słowa, więzi opozycję. Zagraniczni politycy dochodzą w końcu do wniosku, że trzeba nam pomóc, i zaczynają wywierać na dyktatora gospodarczy nacisk (np. odcinając mu dostawy kawioru), by potraktował nas po ludzku. Zdawać by się mogło, że taka pomoc międzynarodowej społeczności jednoznacznie nas ucieszy, a być może nawet obudzi w nas nawet potrzebę buntu, doda sił.
Niestety, to tylko piękna bajka i element ideologii wspierającej politykę sankcji gospodarczych. W praktyce wprowadzanie embarga nie jest proste ani przejrzyste. Zacznijmy od tego, że z historycznego punktu widzenia sankcje praktycznie niemal nigdy nie uderzały bezpośrednio w despotę, ale przede wszystkim w obywateli jego kraju. Karano więc poddanych za winy władców. Embargo na towary luksusowe? Dobre sobie. Kim Dzong Un zawsze znajdzie dostęp do kawioru i luksusowych aut. Wystarczy, że trafi się jeden kraj skłonny nie respektować nałożonych przez sojuszników na Koreę zakazów i w sekretny sposób mu je dostarczać. Dyktator nie zadba jednak w podobny sposób o swoich obywateli. Przeciwnie, zmusi ich do wytężonej pracy na rzecz reżimu oraz – co potwierdza dr Dursun Peksen, politolog i ekonomista z amerykańskiego University of Memphis, który przeanalizował w tym kontekście wpływ sankcji z lat 1981–2000 – zwiększy jego opresyjność. Będzie częściej i chętniej więził, torturował i zabijał.
W efekcie nałożenia sankcji rośnie też ekonomiczna przepaść między wyzyskiwanymi a wyzyskiwaczami. Ekonomiści Sylvanus Afesorgbor z Aarhus Univesity w Danii i Renuka Mahadevan z australijskiego University of Queensland zbadali wpływ zakazów na nierówności dochodowe mierzone wskaźnikiem Giniego. „W krajach, na które nałożono sankcje, nierówności rosły średnio o 1,5–1,7 pkt. Im dłużej sankcje mają obowiązywać, tym ten efekt jest silniejszy. Nawet gdy ugodzone w ten sposób gospodarki wrócą na ścieżkę rozwoju, eliminacja zwiększonych nierówności będzie spowalniającym je dodatkowym ciężarem” – piszą w swojej zeszłorocznej publikacji „Wpływ sankcji gospodarczych na nierówności dochodowe”.
Niestety, propaganda danego reżimu może z łatwością przypisać nagłe pogorszenie się poziomu życia działaniu sił zewnętrznych – zwłaszcza że w dosłownym i wąskim rozumieniu jest to zgodne z prawdą. Co więcej, jest w stanie obrócić całą sytuację na swoją korzyść, bo skoro „oni” są w stanie celowo pogorszyć nasz poziom życia z dnia na dzień, to może faktycznie robią to już od dawna i nasi władcy wcale nie są tacy źli?
Totalitaryzmy od zawsze próbowały indoktrynować ludzi w ten sposób. Udało się to np. w skrajnie biednej Korei Północnej, której mali i otyli władcy cieszą się statusem półbogów. Łatwość, z jaką tamtejsi propagandyści sprzedali ludziom taką narrację, można by tłumaczyć tym, że obywatele tego całkowicie odizolowanego od świata kraju nie mają dostępu do prawdziwych informacji i od dzieciństwa poddawani są praniu mózgu. Jednak przecież także w Rosji – kraju, w którym wiedza na temat zbrodni reżimu jest całkiem dostępna – poparcie dla działań prezydenta Putina mimo międzynarodowych sankcji nie spada. Przeciwnie. Jest zaskakująco wysokie. 87 proc. Rosjan uważa, że dobrze zarządza sprawami ich kraju, a 59 proc. uważa wręcz, że dzięki niemu ich ojczyzna jest ważniejsza na arenie międzynarodowej niż jeszcze dekadę temu (najnowsze wyniki badań ośrodka Pew Research Center). Sam Putin podkreśla w przemowach, że sankcje tylko wzmacniają Rosję, mobilizując przemysł wewnętrzny.
Wielki głód w Iraku
Wiemy już, że sankcje gospodarcze nie zamieniają dyktatur w demokracje, zwiększają represje wobec niewinnych ludzi, a do tego szkodzą ich materialnemu dobrobytowi. Niestety, skala, na jaką szkodzą, bywa przerażająca. Jednym z najtragiczniejszych przypadków jest Irak.
W wojnie w Zatoce Perskiej z 1991 r. w wyniku działań militarnych zginęło co prawda 4 tys. cywilów, lecz prawdziwy horror dopiero miał nadejść. Społeczność międzynarodowa utrzymała nałożone przed wybuchem wojny na Irak bardzo radykalne sankcje gospodarcze, które oznaczały właściwie totalną blokadę handlową i finansową kraju. Oznaczało to odcięcie kraju od dostępu do żywności – jako państwo pustynne musiał przecież importować znaczną jej ilość. Dodatkowo sankcje paraliżowały wykorzystanie krajowych zasobów wodnych (embargiem objęto np. środki do oczyszczania wody). Brak jedzenia i wody to nie najlepsze warunki do przetrwania. Pojawiały się głosy, że międzynarodowe sankcje nosiły znamiona ludobójstwa. ONZ (zresztą ta sama organizacja, która wcześniej dała sankcjom zielone światło) szacuje, że w wyniku ich wprowadzenia między 1991 a 2003 r. zmarło w Iraku 1,7 mln cywilów (w tym ok. 500 tys. dzieci). Przyczyną było nie tylko niedożywienie, lecz także choroby, które w jego wyniku zaczęły się masowo rozprzestrzeniać (w tym niespotykana wcześniej przez lata w Iraku cholera).
– Bomba czy rakieta dewastują twoje otoczenie w jednej chwili, a powolna śmierć w wyniku ekonomicznego wykrwawiania się może zdegradować ludzką egzystencję do poziomu dzikusów walczących o przeżycie. Taka psychologiczna degradacja i duchowa degeneracja to nic innego jak zbrodnia wojenna – przekonywał w 1998 r. oburzony amerykański publicysta libertariański Justin Raimondo z Antiwar.com. Ale nie wszystkich ta zbrodnia tak oburzała. Do historii hańby przeszły słowa byłej sekretarz stanu Madeleine Albright (a w latach 1993–1997 ambasador USA przy ONZ), która zapytana w programie telewizyjnym w 1996 r. o ofiary śmiertelne głodu w Iraku stwierdziła, że „było warto”. Możliwe, że podobnie sądził Saddam Husajn, bo dzięki embargu mógł konsolidować wokół siebie radykałów i na własną modłę nastrajać społeczeństwo.
Jednak destrukcyjnych efektów sankcji nie trzeba szukać aż w Iraku, Afganistanie czy Iranie (bo wszędzie tam dały się one odczuć). Smutnych przykładów dostarcza europejskie podwórko. Gdy w 1991 r. doszło do rozpadu Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii i na Bałkanach wybuchła wojna, władze ONZ uznały federacyjny rząd Jugosławii za agresora i nałożyły nań restrykcyjne sankcje. Skutki? Doktor Jakub Hejsek, specjalista od bałkańskiej historii współczesnej z czeskiego think tanku AMO, przekonuje, że odcięcie Jugosławii od międzynarodowego handlu i systemu finansowego uderzyło przede wszystkim w cywili. W niecałe trzy lata o połowę spadł PKB kraju, pojawiła się hiperinflacja, średnie bezrobocie sięgnęło jednej trzeciej zdolnych do pracy, a większość populacji została zepchnięta w strefę nędzy. Szczególnie bolesny był rozpad służby zdrowia – brak lekarstw czy prądu w szpitalach zaowocował zwiększeniem się liczby zgonów wśród pacjentów. I, rzecz jasna, nie udało się takimi ogólnymi, totalnymi zakazami zmienić polityki rządu. – Sankcje doprowadziły do centralizacji zarządzania gospodarką w rękach rządu – relacjonował w tamtym okresie Zoran Djindjic, jeden z przywódców opozycji.
Lista krajów, których obywatele ucierpieli na nałożeniu na nich sankcji, jest długa, ale powinno się ją uzupełnić o listę krajów, które ucierpiały, ponieważ nałożyły sankcje na kogoś innego. Tak, tak, sankcje gospodarcze to broń obosieczna. Dlaczego? Ponieważ wymiana handlowa to aktywność przynosząca korzyść obu stronom. Jeśli państwo A mówi państwu B, że z takich czy innych względów przestaje z nim handlować, zrzeka się tych korzyści. Najbardziej skore do stosowania sankcji od czasów zimnej wojny są Stany Zjednoczone, więc to one najmocniej w ich wyniku cierpią. I tak szacuje się na przykład (dane Cuba Policy Foundation), że gdy obłożona sankcjami przez USA Kuba traci na tym rocznie niemal 700 mln dol., to Ameryka traci niemal 5 mld dol. Inny przykład – gdy w 2012 r. USA zaostrzyły sankcje ograniczające eksport ropy z Iranu, ci, którzy zaprojektowali sankcje, przekonywali, że nie ucierpią na tym konsumenci ropy (zachodni przemysł i kierowcy). Oczywiście ucierpieli – ceny ropy wzrosły. Co więcej, jak relacjonował analityk Reutersa John Kemp, sankcje były tak skomplikowane prawnie, że utrudniły nawet tę wymianę handlową z Iranem, która była wciąż dozwolona.
A jednak embargo?
Twierdzenie, że embarga są dobrym sposobem na zaprowadzenie porządku na świecie i zreformowanie niesfornych rządów, to objaw skrajnego braku rozsądku. Historia zbyt wiele razy to udowodniła, by sądzić inaczej.
Nie oznacza to, że skoro sankcje nie działają, należy wrócić do ancien regime’u, w którym każdy międzynarodowy zatarg rozwiązywało się, wysyłając flotę wojenną lub przynajmniej grożąc konfliktem zbrojnym. W żadnym razie. Idzie raczej o to, by uświadomić sobie, że poparcie dla sankcji gospodarczych nie może być ślepe, zwłaszcza jeśli mają polegać na prostym odcięciu danego państwa od globalnego systemu gospodarczego. Zgoda na takie rozwiązania równa się popieraniu wypowiedzenia wojny niewinnym obywatelom zupełnie obcego kraju. Czym zawinił nam zwykły Kubańczyk, Koreańczyk z Północy, Irakijczyk czy Rosjanin?
Perspektywę tę podziela prof. Robert Aumann, znawca teorii gier (stosował ją do analizy konfliktów i współpracy międzynarodowej) oraz laureat Nagrody Nobla z ekonomii. „Nomenklatura w krajach komunistycznych, mimo nakładanych na ich towary ceł, mimo takiego czy innego embarga, zawsze sobie radziła i żyła we względnym dobrobycie. To ludzie cierpieli. Dlatego nawet Iran czy Koreę Północną powinniśmy traktować jako równorzędnych partnerów gospodarczych” – przekonuje prof. Aumann i podsumowuje realistycznie: „Nie oszukujmy się – pokój zapewnia tylko silna armia, tylko dyplomacja oparta na stosowanej z umiarem i w rozsądnych momentach groźbie użycia siły”.
Niektórzy zwracają uwagę – np. cytowany już dr Jakub Hejsek – że istnieją zakazy, których użycie się opłaca. Ekonomiści nazywają je „inteligentnymi sankcjami”. Chodzi o takie narzędzia, które wymierzone są precyzyjnie w elity rządzące danego kraju. Hejsek zauważa, że taki charakter miały sankcje nałożone przez UE dla rozwiązania konfliktu wokół Kosowa w drugiej połowie lat 90. Uderzono nimi w duże firmy, których przychody finansowały rządy Jugosławii, ale oszczędzono małe i średnie przedsiębiorstwa. „W efekcie rządzący Jugosławią Slobodan Milošević stracił znaczną część majątku, a w dłuższej perspektywie także władzę” – tłumaczy Hejsek.
Czy to oznacza, że odpowiedź na pierwsze pytanie naszego tekstu, o to, czy powinniśmy cieszyć się z sankcji nałożonych na Rosję, jest twierdząca? Uderzają w końcu w sektor państwowy, a więc w tamtejszą oligarchię. Niestety, rosyjska gospodarka, a więc dobrobyt zwykłych Rosjan, znacznie bardziej niż w wypadku gospodarek zachodnich zależna jest od dużych należących do powiązanych z rządem oligarchów firm. Nie można zaszkodzić im, nie szkodząc zwykłym Rosjanom. W 2015 r. dwóch rosyjskich ekonomistów Jewsiej Gurwicz i Ilja Prilepskij szacowało na łamach „Russian Journal of Economics”, że w ciągu kolejnych dwóch lat sankcje zredukują wzrost PKB kraju o 2,4 proc. PKB i wiele wskazuje, że tak się właśnie stało.
Na koniec jeszcze jedno bardziej fundamentalne, filozoficzne wręcz zastrzeżenie. Jeśli przyjmiemy dopuszczalność nakładania sankcji, automatycznie oddamy politykom kompetencje do decydowania, z kim możemy, a z kim nie możemy robić interesów. Czy mamy pewność, że kryteria, które oni przyjmą, będą tymi, które i my wyznajemy? Przecież embarga nakładają nie tylko dobre rządy na złe. Czasami jest odwrotnie. A czasami jeszcze gorzej – sankcjami gospodarczymi okładają się dwa złe rządy. No, ale wtedy prowadzi to niechybnie do tradycyjnej wojny – w zgodzie zresztą z uwagą nieocenionego francuskiego myśliciela z XIX w. Fryderyka Bastiata: „Jeśli towary nie przekroczą granic, zrobią to armie”.