Naszym rządom brakuje zaplecza analityczno-strategicznego. Brak tego taniego rozwiązania kosztuje nas bardzo wiele.
Reklama
Dziennik Gazeta Prawna
Idąc rano do sklepu, mamy w głowie już zazwyczaj gotowy plan. Kupujemy bułki na śniadanie, rybę na obiad, a na kolację nic – bo domowa waga dała nam znać, że warto z tego posiłku zrezygnować. Robiąc większe zakupy, często korzystamy ze zwykłej kartki, na której spisujemy to, czego nam potrzeba, i dopiero udajemy się do sklepu – ale najpierw zaglądamy do lodówki. Jako jednostki racjonalnie planujemy nasze funkcjonowanie. Niestety, zdecydowanie gorzej wygląda to z perspektywy nieco większego gospodarstwa domowego, jakim jest państwo. Tu – gdzie nie spojrzeć – brak planu.
Przykład numer jeden: brak przemyślanych działań. „Konsolidacja sektora przemysłu obronnego w strukturze nowego podmiotu gospodarczego – Polskiej Grupie Zbrojeniowej SA – nie została poprzedzona rzetelnymi analizami systemowymi. Jedynym celem procesu była koncentracja kapitału, bez określenia planu konsolidacji spółek wniesionych do Grupy i wynikających z tego potencjalnych korzyści. Mimo upływu trzech lat od jej utworzenia nie została przedstawiona ostateczna wizja funkcjonowania Grupy i nadal nie wdrożono jej strategii” – to fragment raportu NIK. I co najbardziej uderzające, nie można tego zwalić na jedną formację rządzącą. Bo to, co zaczęło się za rządów PO-PSL, PiS z uporem godnym lepszej sprawy kontynuuje. I to, że państwowa zbrojeniówka przeszła teraz spod kurateli Ministerstwa Skarbu pod opiekuńcze skrzydła Ministerstwa Obrony Narodowej, niewiele zmienia. To ruchy kosmetyczne, które zawsze mogą zostać odwrócone, a pomysłu jak ten sektor reformować, dalej nie ma.
Przykład numer dwa: czy to ma sens. PGE EJ 1 sp. z o.o. jest spółką celową, która odpowiada za realizację procesu inwestycyjnego budowy pierwszej elektrowni jądrowej. Tego możemy się dowiedzieć ze strony internetowej. Choć podmiot powstał w 2010 r., to tak na temat działań spółki kilka tygodni temu wypowiadał się wiceminister energii Grzegorz Tobiszowski: – Trzeba nareszcie rozstrzygnąć i podjąć stosowne działania, czy tylko mówimy o tym, markujemy, czy faktycznie widzimy sens budowy elektrowni jądrowej ze wszystkimi wyzwaniami i chcemy, by te wyzwania zostały realnie wykorzystane, co proponuje obecny rząd.
Przykład numer trzy: każdy sobie rzepkę skrobie. Minister zdrowia Konstanty Radziwiłł założył wzrost co roku wydatków na opiekę medyczną o 0,20 lub 0,25 pkt proc. PKB. Tak zapisano w przyjętej w lipcu 2016 r. Narodowej strategii zdrowia – rządowym dokumencie wyznaczającym kierunki reform. Z kolei we wstępnym projekcie ustawy o Narodowej Służbie Zdrowia, nad którą nadal trwają prace w ministerstwie, założono, że w 2020 r. wydatki wyniosą 5,1 proc. PKB, czyli będą rosnąć znacznie wolniej niż wcześniejsze założenia. Tymczasem Mateusz Morawiecki, wicepremier i minister finansów, ogłosił właśnie, że do 2020 r. te wydatki pozostaną na poziomie 4,7 proc. PKB.
Do trzech razy sztuka
Te trzy przypadki z zupełnie różnych dziedzin (można je bez problemu mnożyć) są ilustracją pewnej dysfunkcji naszego aparatu państwowego. Nie chodzi tu o kompetencje polityków do podejmowania decyzji. A o to, że rządowi brakuje narzędzia do oceny realizowanej polityki.
– Potrzebna jest komórka usytuowana przy premierze, która będzie pokazywać, jak programy partyjne i przesłania polityczne przekładają się na konkretne wybory strategiczne. I oceniać, jak aktywność poszczególnych ministerstw wpasowuje się w ogólną strategię rządu – mówi były wicepremier i szef MSW Ludwik Dorn. – W kluczowych kwestiach kolejne rządy, często nawet te same gabinety, nie były w stanie prowadzić spójnej polityki. Potrzebna jest komórka, która pokaże, na jakie sfery przełożą się konkretne pomysły polityczne, a przy ich wcielaniu w życie będzie sygnalizować, gdy coś się nie udaje. Gdy już powstanie harmonogram prac, to powinna sprawdzać, czy to jest realizowane – przedstawia swoją wizję polityk. I dodaje, że jeśli premier ma coś politycznie wymuszać, musi mieć do tego narzędzia intelektualno-urzędnicze. Ministrowie szefowi rządu nie powiedzą, że coś idzie ne tak, bo nie leży to w ich interesie. I mówi to człowiek, który sam był wicepremierem.
Załóżmy, że premier Beata Szydło chce, by prace nad projektem skomplikowanej ustawy, która wymaga kooperacji kilku ministerstw, zakończyły się w ciągu sześciu miesięcy. Obecnie tak naprawdę nie ma narzędzi, by sprawdzić, co się dzieje po drodze. Musi polegać na tym, co jej mówią ministrowie, a oni zazwyczaj lukrują rzeczywistość, ponieważ chcą się wykazać jako sprawni zarządcy, a ewentualne problemy zwalają na swoich kolegów, by podkopać ich pozycję. Nawet jeśli coś od początku idzie nie tak, to często premier dowiaduje się o tym dopiero na końcu całego procesu.
Sfera przekazu i inicjatywy legislacyjne muszą być ściślej niż dotychczas uzgadniane z kancelarią premiera – cytował Beatę Szydło portal Wpolityce.pl. Mamy więc do czynienia z sytuacją, gdzie urzędujący szef rządu (i nie ma to znaczenia, z jakiej jest opcji) przyznaje, że aparat państwowy nie jest odpowiednio skoordynowany
Ale nie jest też tak, że nikt w Polsce nie próbował stworzyć ciał strategiczno-doradczych. Za rządów PO funkcjonował zespół doradców strategicznych pod przewodnictwem ministra Michała Boniego, który opublikował raport „Polska 2030. Wyzwania rozwojowe”. – To dokument ekspercki dla rządu, swoista „zielona księga” (...). Patrzymy na Polskę całościowo, cele strategiczne raportu są zbieżne z aspiracjami Polaków. (...) Będziemy dyskutowali o środkach – np. jak przechodzić od klasycznego państwa opiekuńczego do państwa zorientowanego na pracę, jak przechodzić od polityki społecznej, która chce wyrównywać dochody, do nastawionej na wyrównywanie szans. Raport analizuje też deficyty, które nie pozwalają ludziom odnaleźć się w społeczeństwie, w wykonywaniu pracy – mówił polityk w 2009 r. w wywiadzie dla „Gazety Wyborczej”. Siedem lat później oceniał to tak. – W raporcie jest za dużo rzeczy, które krytycznie coś mówią. I w związku z tym to jest niedobre w okresie kampanii wyborczej, a zbliżały się wybory 2011 r. I raport poszedł do szuflady. Z różnych moich pomysłów brano jakieś fragmenty, ale nie brano całości – podsumowywał dzisiejszy europoseł.
Jeszcze przed klęską raportu Boniego, który nie stał się niczym więcej niż intelektualną dla studentów politologii, mieliśmy próby systemowego podejścia do problemu. W 1996 r. przyjęto ustawę o Rządowym Centrum Studiów Strategicznych. Jej art. 2 precyzował, że Centrum ma przygotowywać i przedstawiać Radzie Ministrów „prognozy i długookresowe, strategiczne programy rozwoju gospodarczego i społecznego, koncepcje i programy polityki zagospodarowania przestrzennego kraju oraz programy polityki regionalnej, oceny międzynarodowych uwarunkowań sytuacji kraju oraz długofalowe koncepcje polityki zagranicznej czy oceny funkcjonalności struktur państwa oraz propozycje ich przekształceń”.
Brzmi to bardzo ładnie, ale tę koncepcję brutalnie zweryfikowało życie. – W latach 1997–2001 RCSS służyło wyłącznie walce szefa centrum Jerzego Kropiwnickiego z wicepremierem Leszkiem Balcerowiczem, czyli AWS z UW. Ale to Balcerowicz miał władzę, tak więc RCSS nie było zbyt silne. Za czasów SLD, w latach 2001–2005, centrum było całkowicie martwe i służyło jako przechowalnia partyjna. Z kolei pierwszy rząd PiS w ramach taniego państwa potraktował centrum jak wyrostek robaczkowy, czyli coś, co do niczego nie służy, a kosztuje, więc je zlikwidował. To był ciężki błąd, że z instytucji fasadowej nie zrobiliśmy bardzo pożądanego narzędzia – przyznaje Ludwik Dorn, który w momencie likwidacji RCSS był członkiem rządu.
Analiza, głupcze
To, że w Polsce nie doczekaliśmy się tego typu komórki, która faktycznie stałaby się eksperckim zapleczem premiera, a nie tylko partyjną przechowalnią i bazą synekur, nawet za bardzo nie dziwi. Tego typu problemy mają również znacznie bardziej doświadczone demokracje. I tak np. w Wielkiej Brytanii w latach 2002–2010 funkcjonował Strategy Unit. Na archiwalnej stronie tej rządowej komórki można przeczytać, że „jej rolą jest dostarczanie perspektywy międzyresortowej na wyzwania stojące przed Zjednoczonym Królestwem, współpraca z ministerstwami w tworzeniu głównych kierunków rozwoju oraz dostarczania strategicznego doradztwa i wsparcia premierowi”. Ludzie w niej zatrudnieni stworzyli m.in. strategię rozwoju ekonomicznego Wielkiej Brytanii czy analizę dotyczącą systemu edukacji. W seminariach przez nią organizowanych brały udział tak tęgie głowy, jak noblista z ekonomii Paul Krugman czy socjolog Robert Putnam. Ale w 2010 r. premier David Cameron, niedługo po przejęciu władzy, rozwiązał Strategy Unit.
Z kolei za Odrą w koordynacji działań kanclerza pomaga Bundeskanzleramt, który jest znacznie bardziej rozbudowanym i mocniejszym merytorycznie odpowiednikiem naszej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Jest to centrum koordynacyjne podzielone na sześć departamentów: spraw wewnętrznych; spraw zagranicznych i obronnych; pracy, zdrowia i polityki społecznej; gospodarki i finansów; polityki europejskiej oraz nadzoru nad służbami wywiadowczymi. O ile KPRM w polskim strukturach państwowych nie jest czymś szczególnie znaczącym, w Niemczech urząd kanclerski jest centrum egzekutywy. Szefem urzędu kanclerskiego jest najbliższy współpracownik kanclerz Angeli Merkel Peter Altmaier, który niedawno został uznany przez brytyjski tygodnik „Economist” za jednego z najbardziej wpływowych polityków w Europie.
Ale również za naszą wschodnią granicą stworzono centrum koordynacyjne na miarę XXI w. W 2014 r. w Moskwie zaczęło działać Narodowe Centrum Zarządzania Obroną, które ma odpowiadać za wszelkie operacje obronne. Ale w tym wypadku nie chodzi tylko o bardziej wydajne zarządzanie i koordynowanie działań różnych rodzajów wojsk. Do tej komórki spływają również informacje z rosyjskich ministerstw energetyki, sytuacji nadzwyczajnych czy od służby hydrometeorologicznej. W tym wypadku chodzi nie tyle o tworzenie strategii, ile trzymanie w jednym ręku wszystkich nitek informacyjnych, by na bieżąco móc lepiej oceniać sytuację.
W Polsce tego typu instytucji nie ma. Premier nie ma narzędzi do analizy ani kontrolowania tego, co się dzieje w podległych jej urzędach. Dowodem na to, że to sytuacja utrudniająca sprawne rządzenie, jest choćby ostatnie spotkanie premier Beaty Szydło z ministrami. Zostało ono zwołane po słowach szefowej resortu cyfryzacji Anny Streżyńskiej, która stwierdziła, że nie ze wszystkimi działaniami własnego rządu się zgadza. – Sfera przekazu i inicjatywy legislacyjne muszą być ściślej niż dotychczas uzgadniane z kancelarią premiera – tak miała powiedzieć premier według portalu Wpolityce.pl. Jesteśmy więc w sytuacji, gdzie nawet urzędujący szef rządu (i naprawdę nie ma to znaczenia, z jakiej jest opcji politycznej) przyznaje, że aparat państwowy nie jest odpowiednio skoordynowany i słynna już u nas silosowatość ministerstw, ich zupełnie oddzielne działanie, ma się dalej w najlepsze.
„Nawet pobieżna znajomość historii, taka, jaką z pewnością mają podpisujący się pod strategiami politycy i eksperci, prowadzi do wniosku, że państwa poddawane są co jakiś czas poważnym próbom. Te, które potrafią je jakoś przewidzieć, przygotować procedury i sposoby reakcji, mają większe szanse, by wyjść z nich obronną ręką, niż te, które zagrożenia tego typu ignorują” – pisał profesor politologii Rafał Matyja na łamach „Rzeczpospolitej”. „Problemy, wobec jakich stanęło państwo rankiem 10 kwietnia 2010 r., powinny skutkować solidną pracą wielu instytucji, myślących pragmatycznie o własnych czarnych scenariuszach. I to nie tylko tych, których troską jest bezpieczeństwo państwa i jego władz. Powinny zakończyć epokę infantylnej lekkomyślności. Dowodów na to, że tak się nie stało, mamy aż nadto”.
Znowu można tu zacząć wymieniać liczne przypadki dalej otaczającego nas ze wszystkich stron tupolewizmu, jak choćby opisywany przez nas nieszczęsny lot rządowej delegacji i dziennikarzy do Londynu, który był zorganizowany w sposób skandaliczny. Jednak to nie ma sensu. Liczy się twarda kalkulacja. Zakładając, że w takim centrum strategicznym pracuje 100 analityków zarabiających miesięcznie dwie średnie krajowe i dokładając do tego koszty biurowe, rocznie taka komórka kosztowałaby znacznie mniej niż 50 mln zł.
Tymczasem na działanie spółki PGE EJ 1, która ma się zajmować budową elektrowni atomowej, wydaliśmy już kilka razy więcej. Zapewne wysoki będzie koszt innej kwestii związanej z energetyką, o której wspomina Ludwik Dorn. Rząd PiS wydaje się, że słusznie, zmienił sposób, w jaki budowane są w Polsce wiatraki. Z tym że teraz buduje się ich bardzo mało. A to oznacza, że zwiększanie udziału energii pozyskiwanej z odnawialnych źródeł nagle stanęło. Można więc na to spojrzeć w ten sposób, że wylano dziecko z kąpielą – zatrzymano coś, co działało wątpliwie, ale nie stworzono nic w zamian, co by w przyszłości pomogło nam uniknąć problemów.
Inny przykład krótkowzroczności. Niedawno w ZUS odbyło się spotkanie z niemieckimi ekspertami od ubezpieczeń społecznych, którzy zastanawiają się, jak przeciwdziałać temu, że za kilkadziesiąt lat stopa zastępowalności ostatniej pensji zmniejszy się o... 2 proc. Tymczasem w Polsce w ciągu ostatnich kilku lat dwa razy radykalnie zmieniano granicę wieku emerytalnego. I to w zupełnie przeciwnych kierunkach. Spójnego myślenia długofalowego zupełnie brak.
Dla średniej wielkości państwa będącego członkiem OECD, a takim jest Polska, wspominane 50 mln zł rocznie na komórkę analityczno-strategiczną to żaden wydatek. Niestety, także rząd Prawa i Sprawiedliwości nie przedstawił planów jej budowy. Brak takiej inwestycji jest poważnym grzechem zaniechania polskiej klasy politycznej. Pisząc wprost: jesteśmy za biedni, by nie wydawać na ten cel takich pieniędzy.