Sygnaliści nie zgłoszą naruszeń, a ustawa obrośnie pajęczyną. Nowe przepisy budzą wiele wątpliwości [DEBATA DGP]

Do 25 września firmy muszą się dostosować do ustawy o ochronie sygnalistów. Nie będzie to łatwe, bo uchwalone dopiero co przepisy budzą wiele wątpliwości. Negatywnie oceniane jest m.in. zminimalizowanie kontrolnej roli związków zawodowych czy wyłączenie z zakresu działania ustawy niemal wszystkich przestępstw

Osobiście uważam to za wielką stratę, że w ustawie o ochronie sygnalistów nie uwzględniono prawa pracy. Moim zdaniem bez tego ustawa ta nie będzie działać tak, jak tego oczekujemy. Powiem wprost: będzie aktem prawnym rzadko stosowanym, zapomnianym, leżącym gdzieś w kącie, obrośniętym pajęczyną, pożółkłym. Uważam też, że włączenie prawa pracy do zakresu przedmiotowego ustawy to był najlepszy pomysł, na jaki mogło się zdecydować Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Dzięki temu temat sygnalistów stał się medialny, a tym samym można było przybliżyć go opinii publicznej. Udało się ministerstwu wzbudzić zainteresowanie tym aktem prawnym i trafić z nim „pod strzechy”. Moim zdaniem przyszła nowelizacja bądź ewentualna nowa ustawa obejmą już bezpieczeństwo i higienę pracy, bo to niezmiernie ważny obszar, decydujący często o życiu i zdrowiu pracownika. Pamiętajmy, że zapowiedziano OSR ex post (a więc ocenę funkcjonowania ustawy) za dwa lata. Wtedy ta ustawa i jej zakres przedmiotowy z pewnością będą wyglądać zupełnie inaczej.

Moim zdaniem umieszczenie prawa pracy w katalogu spraw, które obejmuje ustawa, poprawiłoby też stan przestrzegania prawa pracy w naszym kraju. Pracownicy mogliby zgłaszać naruszenia z tego zakresu bez obaw, bo byliby chronieni przed działaniami odwetowymi. Obecnie nie są. Jeśli zgłoszą skargę do Państwowej Inspekcji Pracy, to ani kodeks pracy, ani ustawa o PIP nie chronią ich przed odwetem ze strony pracodawcy. W obawie przed utratą pracy nie będą współpracować z PIP, a inspektor bez pozyskania od pracownika wiedzy o nieprawidłowościach jest zdecydowanie mniej skuteczny w zwalczaniu patologii na rynku pracy.

W ocenie Konfederacji Lewiatan ta kwestia od początku budziła kontrowersje i zastrzeżenia wśród pracodawców. Podyktowane one były specyfiką prawa pracy, jego bardzo szerokim zakresem regulacji oraz przewagą w tym obszarze spraw o charakterze indywidualnym. Naszym zdaniem Senat słusznie zaproponował poprawki do ustawy i wykreślił prawo pracy z katalogu zgłoszeń sygnalistów. Warto zaznaczyć, że prawo pracy zostało wprowadzone do projektu ustawy na ostatnim etapie rządowych prac i zmiana ta nie była konsultowana z partnerami społecznymi. Jednocześnie trzeba wyjaśnić, że prawo pracy w ustawie o sygnalistach to nie była kwestia ,,za” bądź ,,przeciw” pracownikom. Dyrektywa unijna w kategoriach standardów, które mają być wprowadzone, nie obejmuje prawa pracy, ze względu właśnie na jego specyfikę i istnienie odrębnych instytucji, które mają chronić pracowników. Ustawodawca unijny sam przewidział, że kwestia uwzględnienia prawa pracy w dyrektywie będzie analizowana podczas przeglądu jej stosowania. Pamiętajmy też, że skuteczność nowej instytucji zgłaszania naruszeń prawa w dużym stopniu będzie zależała od jej społecznego odbioru, w tym pracodawców i pracowników, oraz stopnia jej złożoności. Dyrektywa wyraźnie akcentuje, że ochrona sygnalistów ma być związana z interesem publicznym, a nie dotyczyć spraw indywidualnych. Utrzymując prawo pracy w ustawie, można było spodziewać się licznych zgłoszeń w tym zakresie. Po pierwsze, stanowiłoby to duże obciążenie administracyjne w zakresie rejestrowania i procedowania tych zgłoszeń, w tym prowadzenia postępowań wyjaśniających. A po drugie, mogłoby to skutkować znacznym wzrostem liczby osób uzyskujących status sygnalisty ze wszystkimi tego konsekwencjami. Mam tu na myśli zwłaszcza ochronę przed środkami odwetowymi pracodawcy.

Oceniam, że to bardzo zła decyzja. Po pierwsze, to kolejne zawężenie zakresu przedmiotowego ustawy, a co za tym idzie, osłabienie ochrony sygnalistów. Po drugie, nie zgadzam się ze stereotypowymi opiniami, jakoby w Polsce prawa pracownicze były chronione w wystarczający sposób. Argument ten często był podnoszony w debacie nad tym punktem, zupełnie w oderwaniu od faktów, np. liczby wypadków przy pracy – w tym śmiertelnych – co często podnosiła ministra Dziemianowicz-Bąk. A także w oderwaniu od ocen przedstawicieli związków zawodowych, którzy mają przecież dobre rozeznanie w tej problematyce. Stanowisko w tej sprawie Państwowej Inspekcji Pracy (pod rządami Katarzyny Łażewskiej-Hrycko, poprzedniego głównego inspektora pracy – red.), która domagała się wykreślenia prawa pracy – wspólnie z pracodawcami – postrzegam jako zadziwiające i groteskowe. Instytucja, która ma dbać o przestrzeganie prawa pracy, w czasie prac nad ustawą robiła wszystko, żeby osłabić regulację, która przecież mogłaby jak żadna inna przyczynić się do lepszej dbałości o pracowników. A przy tym przedstawiciele PIP jak mantrę powtarzali za pracodawcami absurdalny argument o tym, że uwzględnienie prawa pracy w zakresie przedmiotowym ustawy o sygnalistach spowoduje eksplozję informacji o naruszeniach prawa pracy, których już teraz PIP podobno ma w nadmiarze. Chyba to jest właśnie dowód na niedostateczną ochronę pracowników przez prawo pracy. Na dokładkę, za wykreśleniem prawa pracy z zakresu przedmiotowego ustawy zagłosowali też posłowie koalicji rządzącej należący do Rady Ochrony Pracy. Zrobili to przeciwko projektowi rządowemu i przeciwko wzmocnieniu ochrony pracy. Chciałbym ich zapytać, co oni w ogóle robią w tej radzie? Chyba są jakimiś końmi trojańskimi wstawionymi tam przez lobby antypracownicze.

Dodam jeszcze, że w większości innych państw w ustawach implementujących dyrektywę uwzględnia się prawo pracy. A przy tym jedna z najstarszych europejskich tego typu ustaw, w Irlandii, przyjęta lata przed dyrektywą, zawiera bardzo mocną ochronę sygnalistów zgłaszających naruszenia prawa pracy. No, ale niestety wygrało kunktatorstwo i lobby wąskiej grupy pracodawców. Powtarzających – nie boję się tego powiedzieć – idiotyczne argumenty o tym, że sygnaliści zgłaszający naruszenia prawa pracy zaleją nas skargami na złą jakość kawy w biurze. Żałuję, że główne związki zawodowe nie wystąpiły wspólnie przeciwko temu lobbingowi. Myślę, że wtedy byłaby szansa obronić prawo pracy w zakresie przedmiotowym ustawy. Głos samych organizacji obywatelskich i Solidarności 80 okazał się za słaby, mimo rzeczowych argumentów, które podnosiliśmy w przesyłanych do Sejmu i Senatu stanowiskach. Nie pomogły też pośpiech na etapie prac parlamentarnych i żenująco niska wiedza senatorów o tym, czym jest w ogóle whistleblowing. A to Senat przecież przegłosował tę zmianę. Wstydź się, Senacie.

Zagadnienie to należało chyba do najbardziej kontrowersyjnych w czasie prac parlamentarnych. Pierwotny projekt ustawy z 2021 r. nie przewidywał prawa pracy jako obszaru, w przypadku którego zgłaszający uzyska ochronę prawną. Wtedy zgłaszaliśmy konieczność objęcia ustawą przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy. Trzeba zauważyć, że dyrektywa przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do rozszerzenia zakresu ochrony na mocy prawa krajowego w odniesieniu do dziedzin w niej niewskazanych i w niektórych państwach prawo pracy znalazło się w katalogach naruszeń.

Trzeba podkreślić również, że przepisy dotyczące bhp mają na celu ochronę życia i zdrowia nie tylko pracowników. W praktyce zdarza się, że zatrudnieni ponoszą negatywne konsekwencje ujawniania naruszeń w zakresie bhp. W wielu sektorach, np. takich jak ochrona zdrowia lub transport publiczny, naruszenie regulacji w tym obszarze będzie miało konsekwencje dla osób trzecich, niezwiązanych z zakładem pracy – klientów, pacjentów, pasażerów. Tak więc istnienie interesu publicznego jest tutaj niezaprzeczalne. Objęcie ustawą przynajmniej przepisów z zakresu bhp byłoby zasadne. Osoba, która zgłosi naruszenie w omawianym zakresie, nie będzie mogła liczyć na ochronę prawną zagwarantowaną w ustawie.

Uważam, że możliwość zgłaszania przez sygnalistów naruszeń prawa pracy niewątpliwie mogłaby się przyczynić do poprawy przestrzegania przepisów chroniących pracowników. Należy jednak podkreślić, że to niejedyna możliwa droga do takiej poprawy. Ustawodawca w dalszym ciągu może dokonać innych zmian, np. zwiększyć lub usprawnić uprawnienia PIP. Rzecznik praw obywatelskich stale rozpatruje wnioski obywateli dotyczące naruszeń prawa pracy i podejmuje działania w granicach swoich konstytucyjnych kompetencji. Ponadto, jak już wspomniano, ustawa o sygnalistach ma być ewaluowana w przyszłości, co pozwoli wrócić do dyskusji o uzupełnieniu jej o możliwość zgłaszania naruszeń prawa pracy. Kwestia ta będzie przedmiotem analiz rzecznika po rozpoczęciu pełnienia przez niego funkcji organu centralnego.

Przyjęta ustawa krajowa nie eliminuje całkowicie zgłoszeń dotyczących naruszeń z obszaru praw pracowniczych. Pozwala podmiotom wdrażającym systemy zgłoszeń wewnętrznych, a więc także pracodawcom, na wprowadzenie możliwości zgłaszania naruszeń dotyczących regulacji wewnętrznych danego podmiotu bądź jego standardów etycznych, o ile regulacje te mają oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, te zaś mogą dotyczyć kwestii prawnopracowniczych. Warto także zwrócić uwagę na to, że jednocześnie ustawa nie przewiduje ścieżki zgłaszania takich nieprawidłowości w ramach kanałów zewnętrznych lub ujawnienia publicznego.

Tę zmianę oceniamy pozytywnie. Wprowadzenie grup kapitałowych do ustawy Lewiatan postulował od początku prac legislacyjnych. Musimy mieć tu na uwadze dotychczasową praktykę funkcjonowania grup kapitałowych, w ramach której to jeden z podmiotów zostaje wyznaczony do przyjmowania zgłoszeń i podejmowania tzw. działań następczych. Takie rozwiązanie jest uzasadnione złożonością materii będącej przedmiotem zgłoszeń, które często wymagają zaangażowania podmiotów trzecich w celu zapewnienia rzetelnego, profesjonalnego i niezależnego prowadzenia postępowań wyjaśniających. Nie narusza ono postanowień dyrektywy.

Poprawka wprowadzona w Sejmie budzi jednak pewne wątpliwości. Warunkiem przyjęcia wspólnej procedury jest bowiem zgodność wykonywanych w jej ramach czynności z ustawą, np. z art. 25 ust. 1 pkt 3. A ten przepis wskazuje na konieczność podejmowania działań następczych przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę w ramach struktury organizacyjnej, a nie przez podmiot zewnętrzny.

W naszej ocenie ta regulacja powinna być jednak interpretowana w taki sposób, że we wspólnej procedurze można upoważnić do przyjmowania zgłoszeń i podejmowania działań następczych jednostkę organizacyjną wyznaczoną przez jeden z podmiotów prywatnych wchodzących w skład grupy kapitałowej. Jeśli mimo możliwości przyjęcia wspólnej procedury zgłoszeń i tak każdy z podmiotów wchodzących w skład grupy miałby prowadzić samodzielnie działania następcze, to wprowadzenie takiego przepisu byłoby niepotrzebne.

Możliwość wprowadzenia wspólnego rozwiązania whistleblowingowego w przypadku grup kapitałowych dla wielu podmiotów stanowi istotną kwestię. Warto podkreślić, że wiele z takich grup posiada od dawna sprawnie funkcjonujące systemy zgłaszania nieprawidłowości i są bogate w doświadczenia w zakresie prowadzenia wewnętrznych postępowań wyjaśniających. Jednak przyjęte przez polskiego ustawodawcę rozwiązanie zamiast ułatwić, skomplikuje procesy związane ze zgłoszeniami wewnętrznymi. Otóż, niezależnie od procedury zgłoszeniowej na szczeblu grupy kapitałowej podmioty ją tworzące, o ile spełniają ustawowe przesłanki do wdrożenia systemu zgłoszeń wewnętrznych, nadal pozostają zobowiązane do implementacji tych rozwiązań. W rezultacie, w przypadku zastosowania zaproponowanych rozwiązań, w podmiotach obowiązanych skupionych w danej grupie kapitałowej dojdzie do dualizmu możliwości zgłaszania – na poziomie grupy oraz poszczególnych spółek. Dodatkowo może istnieć jeszcze trzecia ścieżka, wynikająca z już funkcjonujących rozwiązań, gdy zgłoszenia są przekazywane np. do międzynarodowej centrali w ramach struktury globalnej grupy kapitałowej. Taka liczba dróg zgłoszenia może powodować niepewność u potencjalnego sygnalisty.

Dokonaną zmianę oceniam bardzo pozytywnie. Oczywiście, zdaję sobie sprawę, że nie w pełni zadowala ona pracodawców. Przy czym przypominam, że nie można postrzegać szeroko rozumianych sygnalistów jako utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Możliwość zgłoszenia informacji o naruszeniu prawa jest niezaprzeczalnie bardzo wartościowa dla podmiotów gospodarczych. Przedsiębiorca dzięki pozyskaniu takiej informacji będzie mógł zapobiec wystąpieniu szkody lub znacznie ograniczyć jej rozmiary.

Za wyborem RPO przemawiało to, że organ ten jest powołany do ochrony praw obywateli, a jego niezależność i niezawisłość gwarantuje konstytucja. W myśl zapisów ustawy zasadniczej RPO jest bowiem w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem. Ponadto, na zasadach określonych w ustawie, każdy ma prawo wystąpienia do rzecznika z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. Pierwszym obowiązkiem RPO po wpłynięciu informacji sygnalnej będzie dokonanie wstępnej weryfikacji zgłoszenia zewnętrznego. Będzie ona polegała na ustaleniu, czy zgłoszenie dotyczy naruszenia prawa, oraz zidentyfikowaniu organu publicznego właściwego do podjęcia dalszych działań. Jeżeli zgłoszenie faktycznie dotyczy informacji o naruszeniu prawa, RPO niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia dokonania zgłoszenia, przekaże je do organu publicznego właściwego do podjęcia działań następczych. Ponadto rzecznik będzie informował sygnalistę o przekazaniu zgłoszenia.

Powierzenie roli organu centralnego rzecznikowi praw obywatelskich stanowi wyraz tego, że w ocenie ustawodawcy ochrona sygnalistów jest przede wszystkim jednym z instrumentów szeroko rozumianej ochrony praw człowieka, a jej znaczenie nie zawęża się wyłącznie do kontekstu pracowniczego. Rolą rzecznika będzie wspieranie w korzystaniu z uprawnień wynikających z ustawy nie tylko sygnalistów, ale też osób z nimi powiązanych i osób, których dotyczy zgłoszenie. RPO będzie oceniał kierowane do niego zgłoszenia zewnętrzne pod kątem spełnienia podstawowych wymogów formalnych, a następnie będzie je przekazywał do właściwych organów. Sygnaliści nie będą musieli więc samodzielnie oceniać, który organ jest właściwy do rozpatrzenia ich sprawy. Rzecznik będzie też działał na rzecz upowszechnienia wiedzy o prawach sygnalistów.

Kwestia tzw. organu centralnego od początku prac nad ustawą budziła kontrowersje. Od początku też uważaliśmy, że roli tej nie powinna pełnić PIP – tym bardziej że ówcześnie katalog zgłoszeń nie obejmował prawa pracy. Ze względu na zakres potencjalnych zgłoszeń trudno było jednak wskazać jeden organ, który koordynowałby działania w tym zakresie po stronie publicznej. W Polsce RPO będzie podstawowym organem koordynującym przyjmowanie i rozpatrywanie zgłoszeń zewnętrznych, współpracującym z innymi organami publicznymi. Aczkolwiek zgłoszenie zewnętrzne będzie mogło być kierowane od razu do właściwego w danym zakresie organu publicznego.

Decyzja co do wyboru organu ds. zgłoszeń zewnętrznych, szczególnie w przedparlamentarnej fazie prac nad ustawą, rzeczywiście budziła duże kontrowersje. Wybór RPO wydaje się swoistym kompromisem. Przyjęte przez Polskę rozwiązanie stanowi wykorzystanie posiadanych już instytucji prawnych. Poszczególne kraje unijne poszły rozbieżnymi ścieżkami, jeśli chodzi o dobór organów odpowiedzialnych za przyjmowanie zewnętrznych zgłoszeń sygnalnych. I tak np. na Słowacji i w Hiszpanii powołano nowe, wyspecjalizowane urzędy do spraw whistleblowingowych. Rezygnacja z wykorzystywania do tego PIP wydaje się jak najbardziej słusznym rozwiązaniem, w szczególności z uwagi na brak zgłoszeń dotyczących naruszeń prawa pracy w obligatoryjnym ustawowym katalogu.

Nowe zadania nałożone na rzecznika to z jednej strony wsparcie potencjalnych sygnalistów poprzez zapewnienie dostępu do informacji o ochronie prawnej osób zgłaszających nieprawidłowości, w tym dotyczących kwestii związanych z zakazem działań odwetowych. Z drugiej zaś – poradnictwo także dla osób, których dotyczy zgłoszenie zewnętrzne. Ponadto RPO będzie odpowiedzialny za przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych i po wstępnej weryfikacji będzie kierował je do właściwego organu publicznego, sam ich nie rozpatrując. Będzie to trochę rola „obrotowego”. Jedynie w przypadku naruszeń dotyczących konstytucyjnych wolności i praw człowieka, które nie będą wchodziły w zakres wyliczonych w ustawie kategorii zgłoszeń, RPO będzie miał kompetencje do rozpoznania zgłoszenia i podjęcia działań następczych. Na pewno przed RPO sporo pracy w związku z zagadnieniami whistleblowingowymi.

Od rzecznika będzie można się dowiedzieć, jak stosować nowe prawo. Będzie swego rodzaju opiekunem tej ustawy. To rozwiązanie oceniam bardzo dobrze. Pomysł, żeby to właśnie RPO obsadzono w tej roli, został zaczerpnięty z pierwszej wersji społecznego projektu ustawy o ochronie sygnalistów. Powstał on jeszcze przed dyrektywą i na długo przed projektem rządowym. Rozwiązanie to konsultowaliśmy z Adamem Bodnarem, gdy pełnił on funkcję RPO. Dobrze, że po wyborach 15 października 2023 r. nowy rząd wrócił do tej koncepcji. Uważam, że w polskim otoczeniu instytucjonalno-prawnym RPO to najlepsza opcja. Inne potencjalne organy, takie jak PIP czy prokuratura, która także miała być w tej roli, mają nieadekwatne kompetencje i są zbyt podatne na upolitycznienie. A to nie służy ochronie sygnalistów, której sednem jest ochrona podstawowego prawa człowieka i obywatela, jakim jest swoboda wypowiedzi. Cieszę się też, że obecna ekipa Biura RPO podchodzi do tego nowego dla nich wyzwania z dużą otwartością. Mam nadzieję, że BRPO otrzyma z budżetu państwa adekwatne środki finansowe, żeby wypełnić to zadanie, bo to była główna obawa rzecznika. Jeśli tak się stanie, to nie mam żadnych wątpliwości, że RPO sobie z tym poradzi. To jedna z najbardziej stabilnych instytucji w państwie. Pracuje tam wielu świetnych specjalistów. Od lat robią swoje niezależnie od tego, kto zasiada na fotelu rzecznika. Mam też nadzieję, że w Biurze RPO starczy sił i zasobów na pewną kreatywność w realizacji zadań ustawowych. Mam tu na myśli przede wszystkim działania edukacyjne i informacyjne, bo ta ustawa bardzo tego potrzebuje. Wiem, że chęci na takie kreatywne podejście są. Ale do tego potrzeba pieniędzy i mam nadzieję, że RPO je dostanie. Trzymam kciuki za rzecznika.

Moim zdaniem najważniejszą zaletą tej ustawy jest to, że udało się ją opracować i wreszcie uchwalić. Prace nad tym aktem prawnym trwały tak długo, że czasami wydawało mi się, że nigdy nie będzie on obowiązywał w Polsce. Budził tak dużo emocji i wątpliwości. Do pierwszej wersji ustawy wpłynęło ponad 800 stron uwag. Potem trudno było osiągnąć konsensus na poziomie Stałego Komitetu Rady Ministrów. Biorąc to wszystko pod uwagę, wydaje się, że to, że mamy ten akt prawny, jest ogromnym sukcesem. Nawet jeśli ustawa nie jest doskonała. Wadą natomiast jest brak w jej zakresie obowiązywania prawa pracy. Uważałem i uważam, że jest to niezmiernie ważna dziedzina prawa, która w związku z tym powinna być przedmiotem zgłoszeń sygnalnych.

Największą wadą ustawy jest niewątpliwie bardzo krótki czas na wdrożenie jej przez podmioty prywatne, co jest spowodowane dużym opóźnieniem we wdrożeniu dyrektywy unijnej. Zgodnie z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa celowe byłoby przyznanie pracodawcom czasu dłuższego niż trzy miesiące na wdrożenie wymaganych procedur. Pozytywnie natomiast należy ocenić w tym kontekście deklarację ministerstwa dotyczącą przeprowadzenia po dwóch latach kompleksowej oceny funkcjonowania przepisów o ochronie sygnalistów. Dużą zaletą jest też przewidziany w ustawie mechanizm przeglądu procedury zgłoszeń zewnętrznych przez rzecznika i inne organy publiczne. Pozwala to mieć nadzieję, że ochrona sygnalistów i osób, których dotyczy zgłoszenie naruszenia prawa, będzie stale usprawniana, tak aby jak najlepiej służyła obywatelom.

Negatywnie należy ocenić zminimalizowaną w ustawie kontrolną rolę związków zawodowych. Z art. 24 ust. 3 wynika, że procedurę zgłoszeń wewnętrznych pracodawca ustala po konsultacji z zakładową organizacją związkową. Konsultacje ze stroną społeczną trwają nie krócej niż 5 dni i nie dłużej niż 10 dni od dnia przedstawienia przez podmiot prawny projektu procedury. W praktyce podmiot wprowadzający procedurę zgłoszeń wewnętrznych może odczekać 10 dni i podjąć samodzielnie decyzję w zakresie kształtu procedury zgłoszeń wewnętrznych. Tym samym ustawodawca wprowadza do polskiego prawa dotychczas nieznaną procedurę konsultacyjną o charakterze iluzorycznym. Trochę szkoda, że związki zawodowe nie zostały bardziej włączone w przygotowanie dokumentu zgłoszeń wewnętrznych, ponieważ z badań wynika, że im większe zaangażowanie takich reprezentacji pracowniczych funkcjonujących w zakładzie pracy, tym procedura wykrywania naruszeń prawa jest skuteczniejsza. Najczęściej też zgłoszenie naruszenia odbywa się na najniższym poziomie, a więc poziomie zakładowym, na którym funkcje kontrolne wobec pracodawcy pełnią właśnie związki zawodowe.

Zacznę od pozytywów. Myślę, że można wskazać szeroki katalog osób uprawnionych do zgłaszania nieprawidłowości. Krajowy prawodawca zdecydował się na jego rozszerzenie względem minimalnego standardu wyznaczonego przez dyrektywę unijną. Na przykład w polskiej jurysdykcji prawnej funkcjonariusze służb mundurowych zostali objęci zakresem ustawy. Uważam, że to słuszny krok. W szczególności z uwagi na działania RPO na rzecz zgłaszających nieprawidłowości w służbach. Co prawda wątek mundurowych sygnalistów budził kontrowersje podczas etapu przedsejmowego prac legislacyjnych, jednak finalny kształt ustawy w tym zakresie należy przyjąć z aprobatą.

Jeśli zaś chodzi o mankamenty nowej regulacji, uwagę zwraca brak sankcji dla organizacji, która nie wdrożyła lub niewłaściwie wdrożyła systemy zgłoszeń wewnętrznych. Co prawda ustawa przewiduje odpowiedzialność karną w tym zakresie, ta jednak ma charakter indywidualny i podlegają jej osoby fizyczne. W rezultacie może to doprowadzić do sytuacji skazania np. konkretnego menedżera za brak wdrożenia whistleblowingu w przedsiębiorstwie, a firma, w której był zatrudniony ów skazany, nadal nie zrealizuje obowiązków ustawowych. Uważam, że ten wątek powinien zostać skrupulatnie przeanalizowany w ramach oceny OSR ex post ustawy.

Największa wada to wybiórczy zakres przedmiotowy. Nie tylko ze względu na wyłączenie z niego prawa pracy, o czym była już mowa, ale przede wszystkim na to, że nie są nim objęte wszystkie przestępstwa. W mojej ocenie art. 3 ust. 1 powoduje nierówność wobec prawa i przez to budzi wątpliwości konstytucyjne. Przykładowo sygnalista informujący o korupcji będzie chroniony, a ten, który poinformuje np. o handlu ludźmi czy nawet zwykłej kradzieży – nie. Do dziś nie mogę pojąć absurdalnego stanowiska Ministerstwa Sprawiedliwości, które upierało się do końca przy segregacji typów przestępstw na takie, których zgłaszanie będzie zasługiwało na ochronę, i takie, które nie będą na nią zasługiwać. Apeluję do pana ministra Bodnara, żeby przyjrzał się temu pod kątem przyszłej nowelizacji. Ta na pewno w tym punkcie będzie niezbędna. Będzie to też powodować problemy praktyczne. Nie wszyscy są prawnikami karnistami. Ludzie będą się więc zastanawiać, czy mogą coś bezpiecznie zgłosić, czy nie. To bardzo duża wada tej ustawy.

Co do największej zalety, jest nią RPO w roli centralnego organu odpowiedzialnego za sygnalistów. Uważam, jak już mówiłem, że to znakomite rozwiązanie i mam nadzieję, że praktyka pokaże, że się nie mylę.

Poza tym bardzo dobrze się stało, że w tytule i w treści ustawy użyto słowa „sygnalista”. Cieszę się z tego szczególnie, bo osobiście o to bardzo mocno zabiegałem. Poprzednia władza kurczowo trzymała się terminu zaczerpniętego z dyrektywy, tj. „osoby zgłaszające naruszenia prawa”, który jest trudny i nic nie mówi. Robiono to chyba tylko po to, żeby utrudnić recepcję tych przepisów. Użycie słowa „sygnalista”, które już się przyjęło i jest znane, ułatwi informowanie i edukowanie o tych przepisach. Pomoże też w budowaniu lepszego wizerunku takich osób. To ważna zmiana społeczna.

Konfederacja Lewiatan od początku wyrażała pozytywne podejście do instytucji sygnalizowania naruszeń prawa określonych w ustawie. W naszej ocenie nowe rozwiązanie może się stać istotnym instrumentem wspierającym zapobieganie nadużyciom. Przysłuży się zarówno poszczególnym przedsiębiorstwom jako mechanizm wczesnego ostrzegania umożliwiający ochronę reputacji firmy, jak i szerzej gospodarce, gwarantując równe zasady wszystkim jej uczestnikom.

Trudno jest wskazać jakąś jedną wadę ustawy. W trakcie procesu legislacyjnego wskazywaliśmy na konieczność doprecyzowania pewnych elementów procedury zgłoszeń wewnętrznych czy ochrony danych. Opowiadaliśmy się np. za wyraźnym dopuszczeniem do wyjaśniania zgłoszeń podmiotów z zewnątrz danej firmy. Obecnie, jak już wspomniałem wcześniej, działania następcze musi prowadzić bezstronna wewnętrzna jednostka organizacyjna lub osoba w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego. Aczkolwiek w naszej ocenie podmiot prywatny powinien mieć również prawo do tego, by w ramach własnych zasad weryfikacji zgłoszenia wewnętrznego uregulować możliwość upoważnienia pracowników lub ekspertów zewnętrznych do udziału w weryfikacji danego zgłoszenia jako wsparcia działania wewnętrznej jednostki bądź wskazanej osoby. ©℗