Tak uczestnicy sesji plenarnej „Finanse do reformy” ocenili rządową propozycję nowego systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego. Zmiany są pilnie potrzebne

Podczas dyskusji na kongresie Perły Samorządu podkreślano, że ustalanie wpływów jako równowartości części dochodów podatników PIT i CIT, a nie w odniesieniu do wysokości wpływów z tych podatków, uniezależni lokalne budżety od decyzji centralnych, np. zwiększenia kwoty wolnej od podatku.

Zanim jednak w dyskusji poddano ocenie założenia reformy, jej uczestnicy odnieśli się do sytuacji z ostatnich kilku lat, kiedy to samorządy straciły finansowo na reformach podatkowych spod szyldu Polskiego Ładu, a rządowe przelewy tylko w niewielkim stopniu je zrekompensowały.

Problemy ze zdolnością kredytową

Sytuację dobrze diagnozują niedawne dwa raporty Najwyższej Izby Kontroli (NIK), które z jednej strony pokazały ubytki w lokalnych budżetach, a z drugiej – ich uzależnienie od centralnie sterowanych transferów.

– Na przestrzeni lat 2019–2023 aż 27-krotnie zwiększyła się liczba samorządów, które w okresie planowania wykazały deficyt operacyjny (ujemna różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi – red.). Faktyczną przyczyną nieprawidłowości było celowe zbudowanie takiego systemu. Wprost powoływano się na tzw. zrównoważony rozwój – zwracał uwagę Mariusz Lenkiewicz, p.o. dyrektor Delegatury NIK w Olsztynie.

Chodzi o to, że w ostatnich latach zdecydowanie szerszym strumieniem rządowe wsparcie płynęło do biedniejszych ośrodków, aby – jak twierdzili ówcześni rządzący – wyrównać szanse rozwojowe. Odbywało się to kosztem miast, szczególnie tych na prawach powiatu. Traciły jednak również samorządy średniej wielkości.

– Ostatnio ukazała się informacja, że w skali kraju dochody z PIT w 2023 r. to była dwukrotność tych z 2019 r. Natomiast dochody gminy Radzymin z PIT w 2023 r. wyniosły 46 mln zł przy 36 mln zł w 2019 r. To nie jest 100 proc., ale jedna szósta wzrostu, czyli kilkadziesiąt milionów złotych straty tylko w tamtym roku, jeśli przyjmiemy te wartości – mówił Artur Jakub Goryszewski, skarbnik gminy Radzymin.

Przeciwko antagonizowaniu różnych rodzajów JST takim sposobem dzielenia publicznych środków protestowała Izabela Kuś, skarbnik Gdańska.

– Jeśli rząd uznał, że trzeba pomóc małym samorządom, mógł to robić innymi sposobami, niż ograniczając dochody tych dużych. Każdy z nas ma inne zadania, inna skalę potrzeb. Duże miasta funkcjonują ze swoimi satelitami i ludzie, którzy w nich mieszkają, korzystają z usług i infrastruktury tych większych ośrodków – argumentowała.

Polityka państwa doprowadziła do paradoksalnej sytuacji, w której dotychczas najsilniejsze finansowo samorządy musiały radzić sobie z niespotykanymi dotąd problemami.

– Miasta na prawach powiatu zawsze były klientami premium, o których banki się starały, a w zeszłym roku stała się rzecz niesłychana – po raz pierwszy zdarzyły się przypadki odmów udzielenia finansowania dla największych miast. Ponad 400 podmiotów w Polsce i prawie jedna trzecia miast na prawach powiatu wykazała deficyt operacyjny, a to – z punktu widzenia finansowania wkładów własnych w najbliższych latach w unijnej perspektywie finansowej – jest właściwie sytuacja katastrofalna – podkreślał Mariusz Gołaszewski, prezes zarządu Aesco Group, instytucji analitycznej i doradczej. To tym większy problem, że – jak podkreślali eksperci – miasta już dziś są zazwyczaj bardzo zadłużone.

– Przy braku nadwyżek operacyjnych tracimy możliwości obsługi zadłużenia. Dlatego bardzo się cieszę, że rząd wsłuchał się w głosy samorządowców, przygotował propozycję reformy, bo odzyskanie autonomiczności i suwerenności przez samorządy, to nie są centralnie rozdzielane transfery, wyliczanie kwot algorytmami, których nie jesteśmy w żaden sposób w stanie zweryfikować czy uelastycznienie reguł fiskalnych – mówiła dr Aleksandra Mendryk, skarbnik Gdyni.

Potrzebne wyliczenia dla każdej gminy

Dla przykładu budżety gmin mają być zasilane równowartością 6,5 proc. dochodów podatników PIT zamieszkujących dany teren, dla miast na prawach powiatu ten wskaźnik wyniesie 8 proc. W przypadku CIT będzie to odpowiednio 1,2 proc. i 1,32 proc. Dla każdego samorządu mają być ustalane potrzeby finansowe (ekologiczne, wyrównawcze, oświatowe, rozwojowe) i tylko, jeśli będą one wyższe od wpływów podatkowych, zostaną uzupełnione rządową subwencją. To ma zapewnić finansowanie JST z dochodów własnych na poziomie 80 proc. (dziś jest to 48 proc.).

– Takie rozwiązanie jest dobre, bo przywraca przewidywalność. To oczywiście wstępna propozycja, brakuje wielu szczegółów dotyczących chociażby zrekompensowania nam tego, co straciliśmy. W przypadku Gdyni to prawie 900 mln zł od 2019 r. Same wskaźniki nie były z nami konsultowane. Kwoty pokazują, że pieniędzy będzie więcej, natomiast do końca nie wiemy, z jakim wynikiem zostaniemy – komentowała dr Aleksandra Mendryk.

Wszyscy uczestnicy dyskusji byli zgodni, że pełna ocena nowego modelu finansowania będzie możliwa, kiedy resort finansów pokaże dokładne wyliczenia skutków dla każdego samorządu.

– Pani wiceminister Hanna Majszczyk potwierdziła, że na podstawie danych z prezentacji (założenia reformy jak na razie zostały przedstawione samorządom w takiej formie – red.) nie da się wyliczyć jeszcze indywidualnych kwot dla poszczególnych samorządów. Wskaźniki są liczone. Padła deklaracja, że statystycznie wszyscy zyskają, ale wiemy, jak jest ze statystyką. Skutki powinny być wyliczone dla każdego samorządu i wtedy będziemy mogli to ocenić. Bardzo podoba mi się koncepcja uzależnienia naszych wpływów od dochodów, bo to uniezależnia samorządy od decyzji politycznych, takich jak np. ustalanie kwot wolnych od podatków – mówiła Izabela Kuś.

Mariusz Gołaszewski zwrócił uwagę, że planowany wzrost dochodów JST o ok. 13 proc. to zachowanie średniorocznej dynamiki z ostatnich lat, a konkretne wskaźniki zostały dostosowane do generalnego celu, jakim była decentralizacja dochodów samorządów.

– Mam przekonanie bazujące na doświadczeniu, że przed ministerstwem postawiono zadanie podzielenia kwoty, która i tak miała być przyznana samorządom, ale w taki sposób, żeby większy był udział dochodów własnych i ograniczone subwencje. To z pewnością propozycja otwierająca negocjacje – wskazywał ekspert i dodał, że w założeniach brakuje również szczegółów dotyczących finansowania oświaty. Większe zapotrzebowanie w tym obszarze – a tak dzieje się co roku – powinno jeszcze poprawić końcowy wynik (obecnie MF bazuje na kwotach tegorocznych).

– Te wartości się bronią, ale nie oznaczają skokowego wzrostu dochodów, a pozostawienie ich na takim poziomie, jakiego mogliśmy się spodziewać dla 2025 r. – dodał Artur Jakub Goryszewski.

Rekompensaty, zadania zlecone i VAT

NIK będzie analizował, czy nowy system pozwoli na rozliczenie tego poprzedniego i wyrównanie poniesionych przez samorządy strat. W tym kontekście pojawił się temat niedoszacowanego finansowania zadań zleconych. – Nie można utrzymywać fikcji, że państwo w samorządach realizują zadania zlecone, tak naprawdę współfinansując je dochodami własnymi, chociaż nie ma możliwości wykazania tego w sprawozdawczości budżetowej – mówił Mariusz Lenkiewicz.

Szansą na naprawę tej sytuacji może być oparcie dochodów JST na potrzebach finansowych.

– Pierwszy raz zauważa się, że są gminy, które mają różne potrzeby i nawet te, którą są sklasyfikowane jako wiejskie czy miejskie, różnią się między sobą. Nie można założyć, że wszystkie w takim samym zakresie potrzebują dofinansowania. Boimy się trochę, że zadania zlecone dostaniemy jako własne z takim finansowaniem jak dotychczas, a wiemy, jak dużo do nich dokładamy. Dlatego bardzo istotne jest, żeby te potrzeby finansowe określić precyzyjnie – mówiła dr Aleksandra Mendryk.

Pod koniec dyskusji poruszono również temat udziału samorządów w VAT (ten element nie znalazł się w rządowej propozycji), który w ostatnich latach wskazywany jako jedna z możliwości zrekompensowania gminom ubytków z PIT.

– Jestem zwolenniczkom tego, aby przynajmniej VAT od inwestycji wracał do samorządów, szczególnie że w projektach unijnych VAT jest niekwalifikowalny (nie można pokryć go z dofinansowania – red.) i pamiętajmy, że duża część inwestycji jest finansowana z kredytów, więc tak naprawdę będziemy zadłużać się na VAT, a KPO dla samorządów to głównie pożyczki – argumentowała Izabela Kuś. ©℗

KB