Siła zaufania. Od wiarygodności ekonomicznej państwa zależą koszty obniżania inflacji i wstrząsów

Badania nad wiarygodnością rozwinęły się szczególnie silnie w obszarze stabilności pieniądza. Rozwój ten wyhamował, kiedy znaleziono receptę na rozwianie obaw przed niespodziewaną inflacją. Receptą tą jest zagwarantowanie bankom centralnym niezależności i powierzenie kierowania nimi osobom o wyższej awersji do inflacji niż przeciętne gospodarstwo. W burzliwych czasach, w których żyjemy, wiarygodność znowu nabiera jednak znaczenia, zaś Polska należy do wyjątkowo ciekawych krajów do badań.

Skutki awersji Polaków do inflacji

W najnowszej historii nasz kraj doświadczył dwóch epizodów hiperinflacji: w okresie międzywojennym i po upadku socjalizmu. Wynikająca z tego społeczna awersja do inflacji przyczyniła się do zbudowania instytucjonalnych zabezpieczeń przed niestabilnością monetarną na długo przed przystąpieniem do Unii Europejskiej. Konstytucja z 1997 r. nałożyła na Narodowy Bank Polski obowiązek dbania o wartość złotego, nadając mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Ponadto zabezpieczyła przed skróceniem kadencję prezesa NBP i członków Rady Polityki Pieniężnej, ustalając ją na sześć lat (poza gospodarkami wysoko rozwiniętymi najlepszym wskaźnikiem faktycznej niezależności banku centralnego jest to, jak rzadko zmieniają się władze monetarne). Ustawa zasadnicza wprowadziła też wymóg, aby prezes był apolityczny, a członkowie RPP wyróżniali się wiedzą z zakresu finansów. Ponieważ okresy wysokiej inflacji zawsze wynikają z nierównowagi w finansach publicznych, konstytucja zabroniła zaciągania pożyczek, w następstwie których dług publiczny mógłby przekroczyć 60 proc. PKB, oraz pokrywania deficytu budżetowego przez NBP.

Polska wprowadziła strategię bezpośredniego celu inflacyjnego w 1998 r. jako dziesiąty kraj na świecie oraz drugi wśród gospodarek wschodzących po Czechach. Strategia ta okazała się sukcesem, mimo że wśród ekonomistów dominował wówczas pogląd, iż jest ona nieodpowiednia dla banków centralnych bez ugruntowanej wiarygodności. W ciągu czterech lat inflacja została sprowadzona do niskiego poziomu, na którym utrzymywała się przez dwie dekady.

W okresie socjalizmu w Polsce funkcjonował monobank. Dopiero po 1989 r. wyodrębniono z NBP dziewięć banków komercyjnych. Musiały one stawić czoła wielu problemom, takim jak: olbrzymia luka kompetencyjna, balast kredytów złotowych dla przedsiębiorstw państwowych z oprocentowaniem ustalanym przez Ministerstwo Finansów, brak dostępu do informacji niezbędnych do prawidłowej oceny zdolności kredytowej, słabe zabezpieczenie kredytów i struktura organizacyjna odpowiadająca bardziej administracji niż bankowości. W połowie lat 90. aktywa bankowe przekroczyły 50 proc. PKB, a od 2016 r. oscylują wokół 90 proc. PKB.

Zadziałał sprawny nadzór

Polska ma ciekawy epizod zaostrzenia polityki pieniężnej w celu zapewnienia stabilności finansowej. W odpowiedzi na poakcesyjny boom w 2004 r. NBP podniósł stopy procentowe, co spowodowało wyhamowanie naszej gospodarki, podczas gdy inne nowe kraje członkowskie dynamicznie rosły. Boom powrócił w Polsce dopiero pod koniec 2006 r., a skończył się wraz z upadkiem banku Lehman Brothers dwa lata później. Ponieważ ożywienie trwało krótko i nie doprowadziło do poważnych nierównowag, globalny kryzys finansowy nie zdestabilizował gospodarki ani nie wywołał recesji.

Polska uniknęła poważnych turbulencji także dzięki sprawnemu nadzorowi bankowemu, który w 2006 r. wprowadził rekomendację S zaostrzającą sposób wyliczania zdolności kredytowej. Nasz kraj znalazł się wśród prekursorów takich regulacji w Europie – wcześniej wprowadzano je głównie w państwach azjatyckich. W efekcie 46 proc. kredytów zostało u nas zaciągniętych przez osoby z grupy najlepiej zarabiających, a 90 proc. przez zamożniejszą połowę Polaków. Konsumenci byli więc w stanie spłacać zadłużenie nawet po silnej deprecjacji złotego (inna sytuacja miała miejsce np. na Węgrzech).

Doświadczenie to pokazuje, jak politycznie wrażliwe może być prowadzenie polityki makroostrożnościowej. Zawężenie dostępu do kredytów frankowych w 2006 r. wywołało konflikt z rządem. Zakończył się on odebraniem NBP nadzoru nad bankami i przekazaniem go nowo utworzonej instytucji, której przewodniczącego powołuje i odwołuje premier.

Turbulencje

Innym ciekawym doświadczeniem Polski z perspektywy wiarygodności ekonomicznej państwa jest przejęcie banku centralnego przez populistów w 2016 r. – wedle oceny Manuela Funkego, Moritza Schularicka i Christopha Trebescha zawartej w artykule opublikowanym w najbardziej prestiżowym czasopiśmie ekonomicznym „American Economic Review”.

Mimo że projekcje NBP od końca 2017 r. i przez cały 2018 r. wskazywały na rosnącą presję inflacyjną, NBP zwlekał z podwyżkami stóp procentowych. W odpowiedzi na wybuch pandemii obniżył je do zera, choć od czerwca 2019 r. inflacja przekraczała cel inflacyjny. Podwyżka stóp procentowych nastąpiła dopiero w październiku 2021 r. NBP dokonał dużo większego skupu obligacji niż banki centralne innych gospodarek wschodzących (z wyjątkiem Węgier i Filipin) i prowadził go znacznie dłużej.

Po 2015 r. osłabieniu uległa stabilność sektora finansowego. W 2016 r. na polskie banki nałożono najwyższe ciężary podatkowe w Europie. Zarazem zachęcano je do zakupu obligacji skarbowych, które zwolniono z podatku bankowego. Do 2019 r. portfel obligacji w bankach przekroczył wartość kredytów dla przedsiębiorstw. Powiązania z rządem zostały dodatkowo wzmocnione przez nacjonalizację dwóch banków (drugiego i siódmego pod względem aktywów). Kontrolowane przez państwo instytucje finansowe zaangażowały się w podtrzymywanie nierentownych firm (określanych jako „zombie”) w branżach takich jak chemia, budownictwo, energetyka i górnictwo.

Wiarygodność nadzoru legła w gruzach za sprawą pojawienia się w 2018 r. nagrania, na którym przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego domagał się łapówki w wysokości ok. 40 mln zł od głównego akcjonariusza dwóch niedokapitalizowanych banków. W zamian oferował ochronę przed uporządkowaną likwidacją. Tymczasem zaangażowanie banków w kredytowanie przedsiębiorstw, które do 2019 r. oscylowało wokół 15 proc. PKB, do 2023 r. spadło do ok. 10 proc. PKB.

Erozja systemu

Po wyborach parlamentarnych w 2024 r. NBP dokonał kolejnej wolty, wstrzymując rozpoczęty bezpośrednio przed głosowaniem cykl obniżek stóp procentowych. Jednocześnie ograniczył kuriozalną komunikację, której najbardziej groteskowym przejawem było obklejanie własnej siedziby hasłami uderzającymi w ówczesną opozycję i wychwalającymi rząd. Niedawno po apelu jednego z kandydatów na prezydenta bank centralny ponownie wysłał sygnał gotowości do obniżek stóp, mimo że nie ma dla nich uzasadnienia w projekcji inflacji, a w końcu je obniżył.

Zespół kierowany przez prof. Jerzego Hausnera, w którego skład mam zaszczyt wchodzić, od czterech lat zajmuje się mierzeniem wiarygodności ekonomicznej. Na potrzeby badania wybraliśmy 11 wskaźników w obszarze stabilności pieniądza i systemu finansowego. Pokazują one, że jeszcze do 2017 r. Polska pozostawała liderem wiarygodności w regionie. Niemniej w 2016 r. rozpoczęła się jej erozja, a w 2022 r. nastąpiło załamanie.

Od wiarygodności ekonomicznej państwa zależą koszty obniżania inflacji i wstrząsów. Im jest ona niższa, tym większe ryzyko, że nie da się przywrócić stabilnego poziomu cen bez pogorszenia sytuacji na rynku pracy. Przy niedostatku wiarygodności maleją szanse na zamortyzowanie wstrząsów i rośnie zagrożenie, że przerodzą się one w poważne problemy. ©Ⓟ