Polska na mapie migracyjnej. Jak zarządzać napływem obcokrajowców?

Niektórzy mają nadzieję, że zaradzi ona powolnemu wymieraniu Polski. Inni przekonują, że wstrzyknie energię w skrępowany kosztami pracy rynek. Są też tacy, którzy uważają, że ograniczanie jej byłoby nieetyczne, ale ci muszą stawić czoła tym, którzy widzą w niej zagrożenie – dla naszych płac i dla kultury.

Problem migracji dzieli UE, wpływa na wybory prezydenckie w USA, zaś Polskę skłania do budowy zasieków granicznych. To temat olbrzymiej wagi i państwa, które nie zarządzają nim w sposób systemowy, to zwykle te, do których nikt nie chce przybywać. Zwykle, bo wyjątkiem jest Polska. Należymy do państw, które wciąż nie prowadzą polityki migracyjnej, choć od dawna nie jesteśmy wyłącznie miejscem, z którego się ucieka. Liczba przybyszy szukających u nas zatrudnienia rośnie. Na koniec 2023 r., podaje GUS, pracowało u nas ponad 1 mln obcokrajowców, ale w rzeczywistości jest ich więcej.

Jak więc jednak dobrze zarządzać migracją?

Polityka AA

Przyznajmy szczerze, że – i od lewa do prawa, i bez względu na to, co mówimy oficjalnie – niemal wszyscy chcielibyśmy, by za chlebem przyjeżdżali wyłącznie pracowici, wykształceni i dobrzy ludzie, a wyjeżdżały niedouczone leniuchy bez serca. To przekonanie sprawia, że właściwie nigdzie na Zachodzie nie istnieje poparcie dla całkowicie otwartych ani dla całkowicie zamkniętych granic. Od rządów oczekuje się, że przygotują mechanizmy selekcji przybyszy i gwarancji, że będą oni się integrować z goszczącym ich społeczeństwem.

W latach 80. i 90. XX w. ogólno światowy trend polegał na liberalizacji polityk migracyjnych, ale wydarzenia pierwszych dwóch dekad nowego milenium, jak zamachy terrorystyczne, kazały wielu zwątpić, że to kierunek dobry. Dzisiejsze polityki są mocno zniuansowane, zaś obok celu ekonomicznego i humanitarnego przyświeca im także konieczność zapobiegania terroryzmowi i przestępczości. W takim właśnie duchu sformułowano pierwszą w historii Polski po 1989 r. oficjalną rządową strategię migracyjną i zarazem zapowiedź tego, że w końcu zaczniemy realizować jakąś systemowo zaplanowaną, a nie improwizowaną politykę w tej dziedzinie.

Tytuł dokumentu – „Odzyskać kontrolę. Zapewnić bezpieczeństwo” – sugeruje, że ekonomia oraz humanitaryzm będą drugorzędne wobec bezpieczeństwa. Rozkład akcentów naszej polityki migracyjnej streszcza dobrze już pierwszy punkt podsumowania dokumentu: „Procesy migracyjne nie mogą zwiększać poziomu niepewności w codziennym życiu mieszkańców Polski. Dlatego też Strategia Migracyjna przyjmuje nadrzędny priorytet bezpieczeństwa rozumiany jako zobowiązanie dla działań państwa na wszystkich poziomach, aby dokonujące się procesy migracyjne były szczegółowo regulowane i pozostawały pod kontrolą zarówno w zakresie celu przyjazdu, skali napływu, jak i państw pochodzenia cudzoziemców”.

Choć rząd chce „identyfikować realne potrzeby pracodawców”, by „wypełniać niedobory na rynku pracy”, to jednak tylko w ograniczonym zakresie – na rzecz „aktywizacji grup defaworyzowanych”, bo rząd chce też „chronić” rynek pracy czy spójność społeczną. Docelowo marzy mu się wprowadzenie punktowego modelu dopuszczania obcokrajowców na rynek pracy, nastawionego głównie na specjalistów. Chciałby też „uszczelnić” wydawanie wiz studenckich, żeby migranci się u nas na tych specjalistów realnie kształcili, a nie wykorzystywali nas jako trampolinę wizową do innych państw UE.

Plany ambitne? Tak, ale też asekuracyjne. Nawet jeśli uda się je – z formalnego punktu widzenia – zrealizować, nie przyczynią się do niczego poza zniechęceniem migrantów do rozważenia Polski jako miejsca pracy i osiedlenia się. Choć trudno mieć za złe rządowi, że w dobie wojny hybrydowej na granicy z Białorusią właśnie w ten sposób rozkłada akcenty, to problemem po jego stronie wydaje się brak świadomości, że wymienione wątki są w zasadzie nierozdzielne i to, jak potraktujemy jeden z nich, bardzo silnie wpływa na dwa pozostałe.

Zaburzenia samooceny

Zazwyczaj diabeł tkwi w szczegółach, tym razem zagnieździł się w ogółach. Ogół to sama diagnoza miejsca Polski na światowej mapie migracyjnej. Napisałem we wstępie, że w Polsce przybywa pracujących obcokrajowców. I przybywa też niepracujących – są to ci spośród uchodźców wojennych, którym na pracę nie pozwala wiek. Jednocześnie od 2016 r. więcej w Polsce osób osiedla się na stałe, niż wyjeżdża (saldo wyniosło w 2023 r. 6766 osób, gdy po wejściu do UE było ujemne, z rekordem w 2006 r., gdy ubyło nam 36 134 osoby). Te trendy wzmocniły się w ciągu zaledwie kilku lat, co mogło wytworzyć wrażenie – i, jak sądzę, wytworzyło – że Polska w szybkim tempie staje się takim krajem migracyjnym, jakim są nim Niemcy, Szwecja, Francja, Kanada, Wielka Brytania czy USA. W konsekwencji zaczęliśmy myśleć o napływie obcych przez pryzmat tych samych problemów, z którymi muszą się mierzyć inni.

Z przyjazdem dużej liczby cudzoziemców są powiązane wysokie poziomy przestępczości, terroryzm, nadużywanie świadczeń socjalnych, a także niewystarczająca integracja, a wręcz narzucanie własnych zwyczajów miejscowym. Nie chcę rozstrzygać o słuszności tych zarzutów bądź jej braku, a wskazać jedynie, że w polskiej debacie publicznej o migracji często przyjmuje się, że problemy te właściwie dotyczą już Polski.

W rzeczywistości zanim tak się stanie, minie jeszcze wiele lat. Z danych Banku Światowego wynika, że ogólny bilans migracji z Polski i do Polski, uwzględniający obywateli i obcokrajowców do momentu wybuchu wojny w Ukrainie, był wciąż ujemny, choć trend zmierzał w kierunku dodatniego. Nawet jeśli dzisiaj byłby już dodatni, to na niewielkim poziomie, kilku, może kilkunastu tysięcy osób rocznie. Nie są to tłumy. Wspomniany milion oficjalnych pracowników to wciąż tylko 6,6 proc. całej siły roboczej i nawet jeśli w szarej strefie pracuje ich drugie tyle, to po zsumowaniu będzie to wciąż znacznie mniej niż krajach UE czy w USA. Tam oficjalnie odsetek pracujących cudzoziemców wynosi odpowiednio 18,4 proc. i 20 proc.

Nie jesteśmy więc w tym samym miejscu, co kraje bogatsze. Takie państwa wprowadzają czasami restrykcyjne kryteria, a czasami systemy punktowe premiujące określone cechy cudzoziemców. Ma to sens z technicznego punktu widzenia: istnieje masa, z której można wybierać. Polska tego „problemu” nie ma. Nawet jeśli strumień migrantów do nas dopływa, to wciąż przez nas przepływa. Zdajemy sobie sprawę, że wielu z Indusów pracujących w Glovo czy Uber Eats, Turków sprzedających kebaby czy ukraińskich kelnerek, ale i pracownic korporacji, tylko czeka na moment, gdy wreszcie ruszą do krajów bogatszych i więcej im oferujących. Nawet białoruscy uchodźcy wpychani do nas przez Łukaszenkę nie postrzegają Polski jako kraju docelowego.

Wyzwaniem dla nas nie jest więc zarządzanie nadmierną migracją, która powoduje problemy społeczne. Takie stawianie sprawy – i w jego ramach, dajmy na to, twierdzenie, że migrację należy ograniczać ze względu na rosnącą przestępczość – zakrawa na megalomanię połączoną z brakiem umiejętności czytania statystyk.

To prawda, że w Polsce dochodzi do przestępstw, których sprawcami są przybysze (weźmy Gruzinów, którzy według policyjnych statystyk wchodzą często w konflikt z prawem), ale to nie zmienia pozytywnych trendów w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. Tu sytuacja od lat się poprawia. Przykładowo w 2023 r. stwierdzono w Polsce 792 tys. przestępstw, o 70 tys. mniej niż w 2022 r. i o 269 tys. mniej niż w 2013 r. Dotyczy to też przestępstw kryminalnych. Według CBOS aż 88 proc. Polaków uważa swój kraj i najbliższe sąsiedztwo za bezpieczne.

Niestety, niezrozumienie tych kwestii prowadzi nas do formułowania nie adekwatnej odpowiedzi politycznej.

Wybredni bez powodu

Państwa w polityce migracyjnej przyjmują zwykle dwa modele. Pierwszy to systemy podażowe, nastawione na zwiększanie napływu pracowników o konkretnych cechach – od wykształcenia, przez wiek, po doświadczenie. Takie modele funkcjonują m.in. w Kanadzie, Danii czy Australii. Drugi to systemy oparte na potrzebach zgłaszanych przez pracodawców, w których bierze się pod uwagę oferty pracy czy wskazuje sektory deficytowe. Polska próbuje stworzyć model hybrydowy. Chce sprowadzać pracowników do konkretnych branż i jednocześnie oceniać ich pod kątem umiejętności. Rządzący najwyraźniej są zdania, że jesteśmy krajem, który może pozwolić sobie na wysoką selektywność.

Badania wskazują jednak na poważne ograniczenia takiego podejścia nawet w przypadku krajów o silnej pozycji migracyjnej, jak Kanada. Rosnąca koncentracja na cechach przybyszy, które można wpisać w tabele Excela, sprawia, że pomija się te, które sparametryzować trudno – jak determinację czy skłonność do ryzyka. Nie tylko się je pomija, lecz także sprawia, że wykwalifikowani migranci o tych właśnie – często ważniejszych dla rynku – cechach wybierają państwa z mniej selektywną i biurokratyczną polityką. Kujon bez finezji wybierze Kanadę. Genialny inżynier wybierze USA. Dlatego właśnie nadmiernie selektywna polityka może zmniejszać, a nie podnosić jakość migracji i nie musi prowadzić do zwiększania napływu specjalistów. Jak wskazuje Mariele Macaluso z Uniwersytetu w Bolonii w pracy „The influence of skill-based policies on the immigrant selection process” istnieją dowody na to, że to systemy oparte na potrzebach pracodawców są skuteczniejsze w zwiększaniu liczby takich migrantów.

Sam nacisk na wysoko wykwalifikowanych migrantów i dyskryminowanie taniej siły roboczej jest dyskusyjny (a polska strategia właśnie w tym kierunku zmierza). Gospodarce potrzebne są obie grupy. Jak podsumowuje Uri Dadush w pracy „The Effect of Low-Skilled Labor Migration on the Host Economy”, „obawy o niekorzystny wpływ na płace, bezrobocie i standardy życia rodzimych nisko wykwalifikowanych pracowników są w dużej mierze nieuzasadnione, podczas gdy pozytywne skutki dla całej gospodarki są znaczące i zazwyczaj nie doszacowane”. Według badań MFW wzrost udziału ogółu migrantów w dorosłej populacji o 1 pkt proc. może podnieść PKB na mieszkańca nawet o 2 proc. w dłuższej perspektywie. Państwo, które próbuje wdrożyć politykę dotyczącą przybyszy opartą tylko na jednej nodze, albo nisko, albo wysoko wykwalifikowanej sile roboczej, traci. Nawet Kanada, podawana często jako przykład mądrej selektywnej polityki, jest tego świadoma. Z jednej strony wprowadza rozwiązania nastawione na przechwytywanie wykwalifikowanych pracowników, ale z drugiej strony ma jedną z najbardziej liberalnych polityk azylowych. W 2022 r. przyjęła ich 48 tys. Są to ludzie z Afganistanu, Syrii czy Erytrei.

A gdzie oni pracują? Właśnie w branżach niewymagających kwalifikacji. Kanada celuje w przyjmowanie ogółem ponad 400 tys. obcokrajowców rocznie, zachowując elastyczność szczegółowych celów i kwot. Wynika to ze świadomości, że im bardziej polityka migracyjna przypomina próbę centralnego sterowania ludźmi, tym większymi wadami jest obarczona. Kłania się tutaj prawda, że rynek jest nieprzewidywalny do tego stopnia, że trudno określić, jakich towarów będzie potrzebował. A praca to także towar, choć specyficzny. Polityki migracyjne próbujące odgadnąć, jakiej pracy i w jakiej ilości będzie potrzebował rynek jutro i za kilka lat, skazane są na porażkę w takim samym stopniu, jak próba centralnego sterowania produkcją butów. Doprowadzą do nadpodaży albo do deficytów (ze wskazaniem na to drugie.).

Niech się osiedlają

Optymalna strategia dla Polski powinna mieć źródło w realistycznej diagnozie. Chodzi o uznanie faktu, że nie mamy problemu z nadmierną liczbą obcych i – o ile rządzący nie oszaleją i nie zaczną rozdawać im darmowych mieszkań – problemu takiego mieć jeszcze długo nie będzie. Przeciwnie, mierzymy się ze zjawiskiem wysychania źróde” migracji. Kto miał przyjechać do Polski z Białorusi, Ukrainy czy z Gruzji, już przyjechał. Wskazuje na to choćby liczba wakatów w gospodarce (ponad 110 tys. miejsc pracy) czy liczba zezwoleń na pracę, która w latach 2022–2023 spadła o 12 proc. (choć było to także wynikiem zmian, akurat korzystnych, w procedurach biuro kratycznych).

Optymalna polityka winna stawiać sobie za cel ułatwianie chętnym podejmowanie pracy na terenie Polski, a wcześniej jeszcze otwieranie nowych kierunków, z których mogliby oni do nas napływać. Niestety, korzystnych zmian proceduralnych wciąż jest jak na lekarstwo. Cezary Bachański i Kamil Rybak wskazują w raporcie „Bariery biurokratyczne i kulturowe w zatrudnianiu cudzoziemców w Polsce”, że pracodawcom chcącym zatrudniać obcokrajowców wciąż rzuca się kłody pod nogi, np. przeciągając procedury wydawania zezwoleń na pracę i pobyt. Tu czas oczekiwania wynosi od 2 do 5 miesięcy, a przypadku kierowcy samochodu ciężarowego nawet pół roku.

Wciąż funkcjonuje u nas test rynku pracy, czyli konieczność sprawdzenia, czy wśród Polaków nie ma kogoś, kto mógłby wykonać pracę oferowaną cudzoziemcowi. Ponadto problemem dla migrantów spoza UE jest kwestia uznania kwalifikacji. Nawet jeśli mają potwierdzone praktyką umiejętności, muszą zazwyczaj zaczynać od nowa kursy zawodowe w Polsce. Bariery stawiane obcym zniechęcają ich do przyjazdu do Polski bądź wypychają ich do szarej strefy.

Jeśli chodzi o otwieranie nowych kierunków migracji, rząd wcale nie musi wymyślać koła od nowa – wystarczy podążać za sygnałami rynkowymi. Już dzisiaj polscy pracodawcy, świadomi, że zasób rąk do pracy z obszaru byłego ZSRR się wyczerpuje, sięgają po pracowników z Azji czy Ameryki Południowej. Z państwami, z których ci pracownicy pochodzą, można podpisywać dwustronne umowy, które zwiększą przepływ ludzi i zagwarantują im odpowiednie traktowanie oraz warunki pracy. Takie umowy podpisała np. Kanada z Meksykiem, by pozyskiwać pracowników sezonowych, a także Niemcy z krajami bałkańskimi, które są w stanie dostarczyć im specjalistów z dziedzin takich jak medycyna.

Strategia dla Polski powinna też uwzględniać to, że wciąż wielu obcokrajowców przybywa do nas tymczasowo, i starać się temu zaradzić. Migracja sezonowa jest korzystna i uzupełnia braki na rynku pracy, ale nie przekłada się na tak wielkie zyski dla kraju gospodarza jak osiedleńcza. Migranci sezonowi nie uczą się języka, nie integrują się i właściwie cały wypracowany dochód zabierają z sobą do kraju rodzinnego. Migranci osiedleńczy z kolei zakładają rodzinę na miejscu, więc wyprowadzają za granicę znacznie mniejszą część dochodu. Ponadto, jako że zależy im na ułożeniu sobie życia w nowej ojczyźnie, podejmują większe wysiłki na rzecz integracji i wydają pieniądze w najważniejszych obszarach gospodarki, a nie tylko na prostą konsumpcję. Niektórzy nawet inwestują i zakładają własne przedsiębiorstwa.

Najważniejsza egzekucja

Główne argumenty przeciw migracji, które obecnie najsilniej rezonują w społeczeństwie, dotyczą bezpieczeństwa i dystansu kulturowego. Strategia promująca osiedlanie (ale nieutrudniająca pracy sezonowej) tę krytykę osłabia. Niestety, podejście zaprezentowane przez Polskę zakłada prymat bezpieczeństwa rozumianego w policyjnym sensie. Implicite zakłada się, że migracja jest w porządku, o ile każdy obcy przejdzie skrupulatną kontrolę. To tak, jakby pozwolić ludziom korzystać z publicznych chodników tylko wtedy, jeśli wcześniej każdy przechodzień przejdzie policyjny test, nawet jeśli miałoby to sparaliżować ruch pieszych.

Potrzeba zapewnienia, by do Polski wraz z uczciwymi migrantami nie trafiali terroryści czy niebezpieczni przestępcy, jest zrozumiała, a jednak nie może prowadzić do wprowadzenia procedur ograniczających swobodny ruch siły roboczej. Jak zauważa Philippe Legrain, autor raportu „Free to move”, „podczas ataków bombowych Irlandzkiej Armii Republikańskiej na brytyjskiej ziemi, nie traktowaliśmy wszystkich Irlandczyków jako potencjalnego zagrożenia, a rząd brytyjski nadal pozwalał Irlandczykom swobodnie podróżować do Wielkiej Brytanii. Rządy muszą zwalczać terroryzm za pomocą działań ukierunkowanych, proporcjonalnych i skuteczne, takich jak wywiad i inwigilacja. Ograniczenie migracji nie jest żadną z tych rzeczy”.

Z gorzkich doświadczeń państw zachodnich wynika też, że należy dbać o surową egzekucję prawa wobec migrantów i nie pozwalać na to, by policja unikała konfrontacji z agresywnymi przybyszami, a polityki miejskie zapobiegały gettoizacji. Ogólne postrzeganie obco krajowców może popsuć także brak zdecydowanej polityki zera tolerancji dla tych z nich, którzy wchodzą w konflikt z prawem. Być może rozsądne będzie przyjęcie zasady wydalania takich osób. Nie zapominajmy także o świadczeniach socjalnych, które powinny być dla obcych maksymalnie ograniczone. Milton Friedman zauważał, że nie można mieć państwa socjalnego i otwartych granic jednocześnie. Nie budujmy więc państwa socjalnego, ale otwierajmy granice – wówczas do naszego kraju nadal będą przyjeżdżać osoby o wysokim etosie pracy. W strategii migracyjnej nie ujęto kwestii najważniejszej: co zrobić, by do Polski takie osoby do nas nie tylko mogły, lecz także chciały przyjechać.

I tu nie trzeba prowadzić polityki odrębnej dla migrantów. Wystarczy pakiet reform służący wszystkim. Im lepiej będzie działać ochrona zdrowia, im łatwiej będzie płacić podatki, im więcej będzie szans zatrudnienia (zarówno w wyniku powstawania nowych firm, jak i otwierania zawodów), tym Polska jako miejsce do pracy i życia będzie atrakcyjniejsza dla wszystkich. ©Ⓟ