Woda na mapach. Ignorowanie ryzyka powodziowego w polskiej urbanistyce

Na terenach zalewowych postawiliśmy osiedla mieszkaniowe, szkoły, oczyszczalnie ścieków, boiska. Wiele z nich znalazło się w miniony weekend pod wodą albo popłynęło wraz z falą. Trudno uwierzyć, że po wielkich powodziach w ostatnich 30 latach i dziesiątkach lokalnych katastrof wciąż budujemy się w zagrożonych miejscach.

Mapy zagrożenia

– Nad zabudową wszyscy zaczęli się zastanawiać po powodzi w 1997 r. Wprowadzono ograniczenia w terenach zalewowych, zaczęły powstawać pierwsze mapy powodziowe, ale nie było jasne, w jakiej konkretnie strefie nie wolno się budować. Niektóre gminy wprowadzały zakaz w miejscach zalewanych często, średnio raz na 10 lat, wychodząc z założenia, że nie ma sensu się tam budować. Ale nie był to oblig. Wprowadzono więc zapis na sztywno, że dotyczy to terenów, gdzie powódź występuje średnio raz na sto lat, a gminy mają uwzględnić mapy szczególnego zagrożenia powodziowego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy – opowiada Roman Konieczny, specjalista ds. powodzi i wieloletni pracownik IMGW.

Uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania szło jednak opornie. Gminy obawiały się, że sztywne zakazy zabudowy na określonych terenach spowodują konieczność wypłaty odszkodowań w związku ze spadkiem wartości poszczególnych nieruchomości. – Państwo doszło więc do wniosku, że coś tu nie gra, i dało samorządom deadline na wprowadzenie tych planów, zresztą szalenie krótki. Związki samorządowe chciały wtedy podzielić się ciężarem ewentualnych odszkodowań, ale na to zgody nie było. I wtedy doszło do zmiany władzy, rząd PiS wycofał się z tego obowiązku dla gmin i kontrolę nad tym przekazał do Wód Polskich – opowiada Konieczny. W konsekwencji zakaz zabudowy na wielu terenach jest fikcją.

Od 2018 r. obowiązuje prawo wodne. To w nim wprowadzono obowiązek uzgodnienia warunków zabudowy czy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenach zagrożonych powodzią z Wodami Polskimi – instytucją, która ma przed powodziami chronić. W latach 2018–2021 Wody Polskie wydały ponad 35 tys. decyzji dotyczących warunków zabudowy, planów miejscowego zagospodarowania przestrzennego lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odmówiły zgody w niecałych 3 tys. przypadków.

W kwietniu zeszłego roku wyrywkową kontrolę dotyczącą ograniczania zabudowy terenów zalewowych przeprowadziła w 11 samorządach Najwyższa Izba Kontroli. Okazało się, że w żadnym z nich obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie zostały objęte w całości planami zagospodarowania przestrzennego. W efekcie zabudowa odbywa się tam na podstawie indywidualnych decyzji, co tylko pogłębia chaos. Na dodatek większość skontrolowanych samorządów wcale nie uwzględniała w dokumentach planistycznych decyzji wydawanych przez Wody Polskie lub brała je pod uwagę tylko częściowo.

W takich warunkach na terenach zalewowych rzek wciąż powstawały i powstają nie tylko prywatne domy, lecz także duże osiedla, sklepy, stacje benzynowe, przedszkola i remizy strażackie.

Mamy historyczną zabudowę i nowe inwestycje. W Opolu, mieście doświadczonym przez powódź z 1997 r., na terenie zalewowym ma powstać budynek TBS. Będzie umocowany na wbitych w ziemię palach. Ale trzeba uczciwie powiedzieć, że miasto już dawno rozbudowało się na terenie, gdzie Odra w przeszłości wylewała, a ludzie potrzebują szkół, dróg, mieszkań...

– Jak popatrzymy wstecz, to okazuje się, że przy dużych powodziach największe straty są za obwałowaniami, bo ludzie się tam budują, sądząc, że są bezpieczni. To jasne, że miasta w ten sposób się chronią. Ale wały, jak każda pryzma ziemi, nie zawsze wytrzymują napór wody, nie zawsze są odpowiednio wysokie do powodzi. Ja jestem inżynierem budownictwa wodnego. To my od 100 lat wtłaczaliśmy ludziom do głowy, że zbiornik i wał to są jedyne skuteczne zabezpieczenia na wypadek powodzi. Wydajemy na nie miliardy złotych, ale tak na dobrą sprawę nie robimy żadnej ekonomicznej oceny sensu takich inwestycji. Widywałem już projekty zbiorników, które kosztowały nawet kilkadziesiąt razy więcej niż straty, które obiecywały ograniczyć – mówi Konieczny.

Mapy ryzyka

Z raportu NIK: „Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do terenów zagrożonych powodzią, nie było poprzedzane analizą kosztów, jakie samorząd będzie musiał ponieść z tytułu inwestycji w infrastrukturę chroniącą mieszkańców przed podtopieniami i powodziami oraz wynikającymi z tego potencjalnymi stratami”.

Po to też są mapy. O ile mapy zagrożenia powodziowego prezentują zasięg powodzi czy głębokość wody, o tyle mapy ryzyka powodziowego określają wartości potencjalnych strat oraz przedstawiają obiekty narażone na zalanie. Ale – podobnie jak w przypadku tych pierwszych – z tego, że coś znalazło się na mapie, wcale nie wynika, że ktoś z niej skorzysta. – Głównie dlatego, że dostęp do nich jest skomplikowany, a normalny człowiek nie ma szans z żargonem fachowym. Nikt tego nie rozumie. A to znaczy, że większość z nas nie jest w stanie sprawdzić, czy mieszka na terenach zalewowych – mówi Konieczny.

We Francji taką informację wpisuje się do aktu notarialnego. W Polsce trzeba odwiedzić hydroportal, zrozumieć, co to jest prawdopodobieństwo powodzi 1 proc. lub 10 proc., odróżnić mapy ryzyka od mapy zagrożeń, a potem przeklikać się przez wszystkie warstwy map i przestudiować legendę mapy z nachodzącymi na siebie liniami i kropkami w podobnych kolorach. W ostatni weekend wiele osób zresztą próbowało to zrobić, ale odeszli z kwitkiem – strona była przeciążona. – Poprawimy to, musimy przeprowadzić prace informatyczne, na razie zaproponowaliśmy aplikację, żeby odciążyć stronę – mówi prof. Robert Czerniawski, dyrektor IMGW.

Ktoś, kto się spodziewa, że wpisze na jakiejś stronie swój adres i wielkość prognozowanego opadu i będzie mógł sprawdzić, czy zaleje go woda, będzie rozczarowany. O informacji „użytkowej i zrozumiałej dla każdego”, jakiej chce premier, nie ma mowy.

– W dodatku w Polsce nikt w sposób systemowy nie prowadził analizy strat powodziowych, tego, jaką mają strukturę. Kto w czasie powodzi traci najwięcej, jaki jest udział upraw, jaki własności prywatnej, a jaki przedsiębiorców itd. Pierwsze mapy ryzyka opierały się na szacunkach z Bawarii, bo swoich nie mieliśmy. GUS przez lata przedstawiał w rocznikach straty powodziowe z podziałem na województwa, ale już tego nie robi, zresztą dotyczyły tylko majątku publicznego. Mamy oczywiście jakieś dane, ale są rozproszone, różnie zbierane, często fragmentaryczne. Porządną analizę strat powodziowych zlecono GUS po 1997 r., ale kiedy pięć lat później chciałem doprecyzować jakiś szczegół, to usłyszałem, że… nikt dotąd o ten dokument nie pytał – opowiada Konieczny.

Mapa w wypadku uszkodzenia wałów

Kalkulacja zysków i strat jest ważna, bo za każdym razem, chroniąc jakiś majątek, poświęcamy coś w zamian: teren, środowisko, zasoby wody. Tak zwane wielofunkcyjne zbiorniki przeciwpowodziowe, które mają mieć rezerwę na wypadek powodzi, same stwarzają zagrożenie w trakcie wielkiej wody. W tym roku doszło do przebicia wału ziemnego przy zaporze w Stroniu Śląskim. Górą przelewała się też woda na zaporze w Międzygórzu. Uszkodzona została zapora czołowa zbiornika Topola.

Po tym, jak została przerwana zapora w Stroniu, Wody Polskie zwiększyły zrzut wody ze zbiornika nyskiego. Burmistrz miasta wezwał do samoewakuacji. Na pytanie jednej z mieszkanek, które ulice są zagrożone, odpowiedział, że całe miasto. Miał rację. Na to też mamy mapy. Konkretnie: ocenę ryzyka na wypadek przerwania wałów i na wypadek uszkodzenia budowli piętrzącej. Niemal cała Nysa jest zaznaczona na niebiesko. Podobnie jest w wielu innych miejscowościach, które żyją w cieniu wielkich zbiorników, na co dzień czerpiąc z nich korzyści. Bo kiedy nie ma powodzi, są elektrownie wodne, rekreacja, żegluga. Ale z ogromnej powierzchni zbiornika paruje też dużo wody. Ona nam po prostu ucieka. A klimat mamy taki, że okresy suszy i powodzi występują jeden po drugim, a czasem – jak tego lata – łącznie, tyle że w innych częściach Polski.

Alternatywą mogą się wydawać suche zbiorniki, jak ten w Raciborzu. Gigant, który na 26 km kw. może przejąć 180 mln m sześc. wody, był największą nadzieją Opola, Kędzierzyna-Koźla i Wrocławia. Ale i tu pojawiały się informacje o przesiąknięciach. Trudno sobie nawet wyobrazić, co stałoby się, gdyby wał nie wytrzymał. Racibórz spłaszcza falę powodziową, ale jednocześnie ją wydłuża. To z kolei oznacza, że wały muszą dłużej trzymać wodę, czyli ryzyko ich nadwyrężenia wzrasta.

Dla Kotliny Kłodzkiej Wody Polskie przygotowały w 2019 r. koncepcję budowy dziewięciu zbiorników na rzekach Nysa Kłodzka, Biała Lądecka i Ścinawka. Innych sposobów ograniczania strat powodziowych niż działania inżynieryjne nie przewidziano. Nie zgadzali się mieszkańcy, którzy dowiedzieli się, że wyburzenia domów i wysiedlenia mają objąć dziewięć miejscowości, a jedna z zapór ma mieć 30 m. Zaprotestowała też m.in. Koalicja Ratujmy Rzeki, pisząc w uwagach do koncepcji: „Dla wybranych końcowych wariantów koszty sumaryczne są o 4,8 razy większe niż uzyskiwane efekty w postaci redukcji strat powodziowych. W efekcie byłoby znacznie roztropniej wykupić 1901 budynków chronionych przez te zbiorniki po cenach wykorzystywanych w projekcie na wykupy. Stanowi to 665 mln zł w porównaniu do kosztu realizacji wybranych zbiorników – 1650 mln zł, co daje prawie 1 mld zł oszczędności. Zręczniej oferować jest również poniesienie kosztów przeniesienia się mieszkańców w inne miejsce, kiedy są oni zagrożeni powodzią, niż oferować coś podobnego tym, którzy nie są powodzią zagrożeni, ale mają nieszczęście mieszkać na terenie przewidzianym pod zbiornik”.

Cała koncepcja była zbudowana na planach wody powodziowej, jaka zdarza się raz na 100 lat. To, co na mapach powodziowych nazywa się powodzią stuletnią, obserwowaliśmy w Polsce trzy razy w ciągu trzech dekad – w latach 1997, 2020 i teraz. Mapy zagrożenia robi się także dla powodzi występującej częściej: raz na 10 lat. Gdy podejść do tematu czysto ekonomicznie, okaże się, że w wielu miejscach (i w dłuższej perspektywie) więcej strat względem poniesionych kosztów da się uniknąć, przygotowując się na mniejsze powodzie, niż starając się zabezpieczyć przed tymi, które występują rzadziej i też są potężne.

Ponadto zbiorniki, które zostały zniszczone albo się przelały tego lata, nie ochroniły Kotliny Kłodzkiej przed powodzią, ale może dały choć trochę więcej czasu na ewakuację? Może to ona jest najrozsądniejszym rozwiązaniem?

– W demokracjach liberalnych zwykle się mówi tak: jeśli posiadasz grunt, który jest zalewowy, wiesz, że taki jest, że może cię zalać, ale chcesz się tam budować, to twój problem. Ale wiesz, że na takim terenie nie wykupisz ubezpieczenia, nie dostaniesz preferencyjnego kredytu i nikt przez 48 godzin ci w czasie powodzi nie pomoże. Natomiast my ciągle myślimy trochę jak w komunie: trzeba ludzi wysiedlić dla ich dobra. Ale co to właściwie znaczy? – pyta Konieczny.

Mapa świata

Różne kraje mają różne odpowiedzi na to pytanie. Holandia po doświadczeniach powodziowych z lat 90. XX w. rozpoczęła program „Przestrzeń dla rzeki”, chcąc pozyskać tereny zalewowe, tak by woda wylewała się tam, gdzie spowoduje najmniejsze straty. Ponad 30 różnych projektów obejmowało m.in. obniżenie istniejących terenów zalewowych rzek, tworzenie stref buforowych o wyższej retencji, budowę tzw. kanałów ulgi, odsuwanie wałów, przywracanie meandrów. Wiele z tych działań wymagało przeniesienia ludzi w inne miejsca, część terenów na co dzień funkcjonuje jako pastwiska, tereny zielone i rekreacyjne.

W Polsce pierwszy projekt odsunięcia wałów od rzeki też przeprowadzono po powodzi, tej z 1997 r., w gminie Wołów na Dolnym Śląsku. Z inicjatywy WWF Polska i przy współpracy instytucji europejskich, państwowych, samorządowych, organizacji pozarządowych i mieszkańców. Odrze oddano wtedy 600 ha, stwarzając jednocześnie warunki do odtworzenia cennego przyrodniczo lasu łęgowego i zwiększając ochronę przeciwpowodziową gminy. Ten teren może przyjąć 12 mln m szesc. wody. To mniej więcej tyle, ile rezerwy powodziowej miały razem zbiorniki Topola i Kozielno. Do realizacji wybrano wariant, który nie wymagał wykupu działek.

Swoje doświadczenia powodziowe mają też Stany Zjednoczony, gdzie po wielkiej powodzi pod koniec lat 20. XX w. prywatni ubezpieczyciele zaczęli wycofywać się z rynku po tym, jak doszli do wniosku, że cena, po jakiej musieliby sprzedawać polisy, byłaby i tak nie do przyjęcia dla klientów. Po kilku dekadach ukształtował się tam narodowy system ubezpieczeń powodziowych, którym zarządza państwo. Pomysł jest taki, żeby jednocześnie dzielić ryzyko powodzi i ograniczać straty, zniechęcając do osiedlania się na terenach zalewowych. Warunkiem otrzymania takiego ubezpieczenia jest wpisanie się miejscowości do programu. A warunkiem wpisania się do programu jest zobowiązanie do pewnych działań, np. wprowadzenia map powodziowych, systemu ostrzegania, ograniczeń dla zabudowy terenów zalewowych itp. Stawka ubezpieczeniowa jest tym niższa, im więcej takich działań przeprowadzi gmina, a mieszkańcy lepiej zabezpieczą swój majątek przed stratami na wypadek powodzi. – W Polsce o zabezpieczeniu przed stratami spowodowanymi przez powódź, a nie o zalaniu przez rzekę, w ogóle się nie mówi, nikt tego nie promuje. Ale ludzie, którzy często mają u siebie powodzie, sami szukają rozwiązań, żeby się chronić. Znam nawet sytuację, w której parter był wyłożony kafelkami na 2 m w górę, a podłoga była kamienna, żeby łatwiej było sprzątać po powodzi. Ludzie, którzy przeżyli strach, że utopią się we własnym domu, czasem dobudowują dodatkowe piętro. Widziałem też przypadek budowy dwumetrowego wału wokół całego gospodarstwa i przystosowanie domu po powodzi z 1997 r. Z kamieni, które przyniosła rzeka, został zbudowany płot na metrowym fundamencie, na furtkach były szandory (system szczelnego zamknięcia – red.), a w piwnicy niecka, żeby woda, jeśli już przesiąknie, zbierała się w jednym miejscu i było łatwiej ją odpompować – opowiada Konieczny. Z badań, które wykonał, wynika też, że osoby, które mieszkają przy obwałowaniach, statystycznie częściej mają domy dwukondygnacyjne, częściej budują je bez piwnicy, a okna mają wyżej. – Dzięki takim i podobnym technikom można uniknąć nawet 30 proc. strat powodziowych. Ale nikt o tym systemowo nie myśli, nikt tego nie wymaga, bo my w zasadzie nie mamy żadnej polityki przeciwpowodziowej, w której różne podmioty odgrywają istotną rolę: samorządy, właściciele domów prywatnych i publicznych. Oficjalnie wierzymy w wały i zbiorniki.

Mapa retencji

Po powodzi z 1997 r. i awanturze wokół słów premiera Cimoszewicza o tym, że trzeba było się ubezpieczać, państwo pomogło w odbudowie. Często w tych samych miejscach, które zalała wielka woda. Po tegorocznej powodzi rząd też przedstawił pakiet pomocowy. Zasiłek, pomoc społeczną, pieniądze na remont domów i odbudowę mieszkań, ulgi podatkowe, pomoc w spłacie kredytów. Nic nie słychać o tym, by odbudowa miała się odbyć na jakichś nowych warunkach, z myśleniem o przyszłości, która najpewniej też nie będzie wolna od powodzi.

– Myślę, że świadomość znaczenia naturalnej retencji jest znacznie wyższa dziś niż przy poprzednich powodziach. Nawet ludzie z zalanych terenów często są zgodni co do tego, że wodę powinno się udrażniać w miastach, a wylewać w lasach i na łąkach. W zasadzie o to właśnie chodzi. Niemniej musimy najpierw uprzątnąć chaos w zagospodarowaniu terenu i tam, gdzie powódź zniszczyła budynki na terenach zalewowych, podjąć rozmowy o tym, czy nie warto by przenieść ich wyżej, zamiast odbudowywać w tym samym miejscu – mówi prof. Wiktor Kotowski, ekolog z Uniwersytetu Warszawskiego i założyciel Centrum Ochrony Mokradeł.

Centrum przygotowało strategię ochrony mokradeł (czyli także rzek), bo Polska jako sygnatariusz konwencji ramsarskiej o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe zobowiązała się ją mieć. Ostatnia strategia wygasła w 2013 r. i Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska rozpisała przetarg na nową. Centrum go wygrało i przygotowało projekt jesienią 2021 r. Został przekazany do Ministerstwa Klimatu, potem do uzgodnień resortowych… i tam utknął.

– Na początku roku było widać jakieś przyspieszenie, ale teraz jest cisza, strategia dalej tkwi w uzgodnieniach międzyresortowych. Jednym z jej postulatów było tworzenie stref buforowych dla rzek, co z jednej strony miałoby jakąś funkcję retencyjną, a z drugiej – pomagałoby rzekom w oczyszczaniu np. ze ścieków pochodzenia rolniczego. W strategii zawarliśmy też postulat odtwarzania terenów zalewowych tam, gdzie jest to możliwe. Uważam, że powinniśmy zacząć traktować zalewanie pól i łąk jako usługę ekosystemową, za którą rolnicy powinni dostawać wynagrodzenie, a nie jako powódź, za którą trzeba wypłacać odszkodowania. Wtedy można by odsunąć albo wręcz zlikwidować wały chroniące tereny rolnicze. Użytkownicy mogliby tam prowadzić dostosowaną do warunków gospodarkę, zaś w przypadku zniszczenia plonów, które przecież zdarzałoby się raz na jakiś czas, mieliby rekompensatę.

Mamy krajowy program retencji wód powierzchniowych, Wody Polskie mają przewodnik po dobrych praktykach, a katalog działań renaturyzacyjnych ma być wpisany do specustawy odrzańskiej. Problem polega na tym, że zasadniczej zmiany w podejściu do wody nie widać. Zamiast tego nieustannie „walczymy z powodzią” „przegrywamy z żywiołem” albo „ nie poddajemy się fali” w ramach pospolitego ruszenia. Łańcuch ludzi, którzy układali worki z piaskiem, wzmacniając wał przeciwpowodziowy w Nysie, pokazał nawet „New York Times”. Nagłówek brzmiał: „Polskie miasto zwalczyło powódź za pomocą worków z piaskiem i ducha zespołowego”.

– To wszystko metafory wojenne. Nawet słowo „sztab” ma źródło w słowniku wojskowym. Świat stwarza nam warunki, które staramy się opisać językiem, a jednocześnie język stanowi ramy rozumienia świata. Narzuca pewną jego wizję. Na to nakłada się jeszcze dyskurs polityczny, który wymaga nie niuansów i wątpliwości, tylko zdecydowanych działań i mobilizacji. Militarne metafory każą nam więc rozumieć rzekę jako wroga. Takiego, wobec którego jesteśmy bezbronnymi ofiarami. Taki język praktycznie w ogóle wyłącza myślenie o naszej sprawczości i o wpływie, jaki sami wywieramy na przyrodę, której elementem są rzeki – zauważa prof. Anna Tabisz, językoznawczyni z Uniwersytetu Opolskiego. A przecież musimy wreszcie nauczyć się z rzekami współdziałać. ©Ⓟ