Najskuteczniejsze sankcje ekonomiczne są szybkie, zgodne i… bolą nie tylko przywoływanego do porządku.

Choć napięcie narastało od dawna, Zachód przystąpił do nakładania sankcji ekonomicznych na Rosję dopiero po uznaniu przez Kreml niepodległości „republik donieckiej i ługańskiej”. Niemieckie ministerstwo gospodarki ogłosiło wstrzymanie certyfikacji Nord Stream 2, a USA obłożyły sankcjami operatora gazociągu. Niestety pozostałe działania Zachodu zrobiły już mniejsze wrażenie. Pierwsze amerykańskie obostrzenia, nie licząc tych personalnych, dotyczyły jedynie dwóch rosyjskich banków oraz obrotu rosyjskimi obligacjami. Wielka Brytania objęła restrykcjami pięć banków i trzech oligarchów, w tym Igora i Borisa Rotenbergów, którzy mają być ściśle powiązani finansowo z Putinem. UE wzięła na cel deputowanych do Dumy, którzy zagłosowali za „niepodległością” samozwańczych republik, a także nałożyła na nie embargo handlowe. Jak można było się domyślać, te selektywne i bardzo ograniczone restrykcje nie skłoniły Putina do zmiany polityki. Nawet teraz Zachód wciąż wstrzymuje się przed wykorzystaniem wszystkich możliwych sposobów nacisku gospodarczego na Rosję, np. wykluczenia jej z umożliwiającego dokonywanie międzynarodowych transakcji finansowych systemu SWIFT. Jak powiedział wczoraj wieczorem naszego czasu Joe Biden, USA nie znalazły poparcia dla tego rozwiązania wśród sojuszników. Natomiast według nieoficjalnych doniesień ze szczytu UE w Brukseli przeciw wykluczeniu Rosji ze SWIFT były Niemcy, Włochy, Węgry i Cypr.
Czemu nie zadziałało
Sankcje gospodarcze bywają naprawdę skuteczne, muszą jednak być skoordynowane, przemyślane i bolesne. Niestety także dla państw je nakładających. Jeśli wśród tych ostatnich nie ma gotowości do poświęcenia swoich interesów, skuteczność będzie zapewne mizerna – tak jak było z restrykcjami nałożonymi na Rosję po aneksji Krymu w 2014 r. Przedłużane kilka razy, ostatnio do lata tego roku, nie okazały się przesadnie dotkliwe. Zamrożono aktywa 185 osób i zabroniono im wjazdu na teren UE. Zakazano eksportu broni oraz produktów podwójnego zastosowania, odcięto niektóre rosyjskie instytucje finansowe od unijnych rynków kapitałowych. Dalej idące ograniczenia, z zakazem importu towarów włącznie, objęły jedynie Krym. Rosja wprowadziła wtedy zresztą własne embargo na towary z UE, co wiele firm obchodziło, eksportując formalnie na Białoruś, z której unijne produkty szły dalej na Wschód.
Sztandarowym przykładem braku skuteczności są próby dyscyplinowania Korei Północnej – niemal zupełnie odciętej od obrotu międzynarodowego, a jednak wciąż zagrażającej swojemu południowemu sąsiadowi. Reżim Kimów znalazł sobie potężnego protektora w postaci Chin, którym na rękę jest utrzymywanie Półwyspu Koreańskiego w stanie ciągłego napięcia. Także dekady gospodarczego ostrzału Kuby przez Amerykanów nie zniszczyły Fidela Castro – on też miał swoich protektorów.
Znajdziemy jednak wiele przykładów restrykcji gospodarczych, które doprowadziły do zamierzonych rezultatów. Jak te, które ONZ nałożyła na Libię za zorganizowanie zamachu na samolot nad szkockim Lockerbie w 1992 r. Miały one daleko idące skutki ekonomiczne i polityczne w samej Libii, co skłoniło reżim Kaddafiego do wydania terrorystów (acz siedem lat później), a także wypłacenia krewnym ofiar niemal 3 mld dol.
Bardzo interesującym przypadkiem jest Iran. Reżim ajatollahów zmaga się z zachodnimi sankcjami właściwie od samego początku, tj. od 1979 r., jednak w XX w. nie robiły one na nim większego wrażenia. Dopiero te nałożone w 2011 r., odcinające kraj od systemu SWIFT oraz możliwości eksportu ropy do Unii Europejskiej, faktycznie rozłożyły tamtejszą gospodarkę na łopatki. W latach 2011–2014 doprowadziły do głębokiego spadku PKB (o 17 proc. w zaledwie trzy lata), drastycznej deprecjacji riala oraz potężnej inflacji, co opisują w eseju „Consequences of Economic Sanctions” Özgur Özdamar i Evgeniia Shahin z Uniwersytetu Bilkent w Ankarze. W rezultacie Iran zgodził się podpisać porozumienie nuklearne, dopuszczające między innymi inspektorów ONZ do irańskich instalacji.
Praca Özdamara i Shahin to przegląd badań skutków nakładanych w ostatnich dekadach sankcji ekonomicznych. Jak wykazują autorzy, restrykcje wobec Iraku – po ataku na Kuwejt w 1990 r. – zdemolowały tamtejszą gospodarkę, doprowadzając do drastycznego spadku standardu życia. Nawet trwające wciąż selektywne i niezbyt daleko idące obostrzenia wobec Rosji przyniosły według nich odczuwalne skutki gospodarcze – spadek inwestycji zagranicznych, ograniczenie dostępu do kapitału i większą niestabilność wyceny aktywów giełdowych.
Zdarzają się jednak także sytuacje, gdy efekt jest przeciwny do oczekiwań, a mianowicie odcięte od importu sektory gospodarki… nieco się wzmacniają. Przykładowo w Korei Północnej po 2014 r. pogłębiły się relacje biznesowe z chińskimi podmiotami, co paradoksalnie doprowadziło do pewnej jej modernizacji.
Autorzy eseju zwracają też uwagę, że spadające w pierwszym okresie obowiązywania restrykcji inwestycje zagraniczne czasem wracają do poprzedniego poziomu, gdyż odcięte od nich państwa znajdują sobie źródło kapitału w innych regionach świata.
Oczywiście najważniejsze są efekty polityczne. Osłabianie gospodarek innych państw nie jest przecież celem samym w sobie – a przynajmniej być nie powinno. Chodzi głównie o to, żeby skłonić reżim do zmiany polityki zewnętrznej lub wewnętrznej.
Najbardziej skłonne do ustępstw są państwa z rozwiniętymi instytucjami demokratycznymi, gdyż one w największym stopniu muszą się liczyć ze zdaniem społeczeństw. Najoporniejsze są systemy teokratyczne, gdyż w reakcji na działania przeciwników po prostu intensyfikują religijną retorykę, co mobilizuje społeczeństwo. Reżimy oparte na tzw. wybitnych jednostkach, czasem otoczonych kultem, również są oporne. Dlatego też sankcje wobec Korei Północnej czy Zimbabwe się nie sprawdziły.
Co ważne w kontekście Rosji, całkiem podatne na takie działania są państwa, w których autorytarna władza jest nieco rozproszona. Na przykład rozdzielona między różne frakcje siłowików albo oligarchów. W takiej sytuacji dzierżące władzę elity mogą naciskać na centralę z powodu ponoszonych strat finansowych.
Jeśli autorytarna władza musi zabiegać o poparcie społeczeństwa, to jej podatność na ewentualne sankcje jest wyższa. Tymczasem według badania niezależnego Centrum Lewady z końca 2021 r. oddać głos na Putina zamierzało tylko 32 proc. ankietowanych. To spadek o 8 pkt proc. w stosunku do wiosny 2021 r. To prawda, że pozostali potencjalni kandydaci mieli po kilka procent poparcia (Nawalny 1 proc.), więc Putin nie bardzo ma z kim przegrać, jednak bez wątpienia nie należy do tych dyktatorów, którzy zupełnie nie muszą się liczyć z nastrojami społecznymi.
Bardziej skłonne do ustępstw są też reżimy mniej zideologizowane, gdyż mają mniejsze możliwości mobilizacji obywateli propagandą nawołującą do obrony wartości lub doktryny. I to także jest przypadek Kremla. Jedna Rosja to klasyczna partia władzy, za którą nie stoi żadna bardziej sprecyzowana ideologia. To wszystko może zwiększać skuteczność nacisku gospodarczego.
Im szybciej, tym lepiej
Sztuką jest wprowadzić sankcje w taki sposób, żeby przyniosły one zarówno skutki ekonomiczne, jak i polityczne. W 2015 r. unijny European Union Institute for Security Studies wydał raport „On Target? EU Sanctions as Security Policy Tools”. Znalazł się w nim m.in. tekst Thomasa Bierstekera (w przeszłości doradzał ONZ oraz rządom kilku krajów europejskich w projektowaniu embarg) i Petera van Bergeijka wyjaśniający, co sprzyja skuteczności nakładanych ograniczeń.
Najważniejszym czynnikiem, który należy wziąć pod uwagę, jest głębokość relacji handlowych między stronami konfliktu. Jeśli dla danego reżimu wymiana z podmiotami nakładającymi restrykcje jest niższa niż 10 proc. całości handlu, to można założyć, że okażą się one nieskuteczne. Według danych Komisji Europejskiej UE jest największym partnerem handlowym Rosji i odpowiada zarówno za ponad jedną trzecią całej wymiany handlowej, jak i samego rosyjskiego eksportu. Unia ma więc ogromne pole do popisu.
Akcja powinna zostać zaprojektowana w taki sposób, żeby przynieść rezultaty jak najszybciej. Im dłużej trwa, tym większe możliwości dostosowania się do nowej sytuacji ma przywoływany do porządku reżim. Według autorów w aż 40 proc. przypadków, które zakończyły się sukcesem, sankcje trwały mniej niż rok. Ma to tym większe znaczenie, że najskuteczniejsze są restrykcje nałożone z zaskoczenia – czyli takie, których państwo cel się nie spodziewa i nie ma gotowych planów awaryjnych. Projektując działania wymierzone w Moskwę, nie należało więc przesuwać możliwych opcji „na później”, bo to tylko dało agresorowi czas na dostosowanie się. Wobec Kremla należało działać z wyprzedzeniem i na skalę, która zaskoczyłaby samego Putina – np. odcinając Rosję od transakcji finansowych, definitywnie zamykając projekt Nord Stream 2 i wprowadzając daleko idące embargo na handel z reżimem.
Sprawa ważniejsza niż pieniądze
Efektywne restrykcje powinny mieć też wąsko i jasno sprecyzowany cel – np. wycofanie się z programu broni jądrowej albo wydanie terrorystów. Włączanie do negocjacji zbyt wielu kwestii – praw człowieka, standardów demokratycznych itd. – jest zwykle zupełnie bezproduktywne. W kontekście agresji na Ukrainę sprawa jest jednak dosyć prosta. Rosja musi zaprzestać naruszania integralności naszego wschodniego sąsiada. Po Putinie nikt chyba nie oczekuje niczego więcej.
Rosja jest więc potencjalnie bardzo podatna na zachodnie sankcje. Wszystko może się jednak rozbić o ostatni kluczowy czynnik – gotowość do poświęcenia się, czego wśród niektórych państw Zachodu jak na razie nie widać. Konieczne są zgodne działania prowadzone przez jak największą grupę państw. Jeśli nie przez ONZ, to przynajmniej przez wszystkie kraje należące do NATO i UE. I wszystkie one muszą być przygotowane na wyrzeczenia finansowe, gdyż sankcje odnoszące oczekiwany skutek zawsze bolą również wprowadzającego. Jeśli restrykcje będą rozmydlane albo stworzy się furtki do ich omijania, ich skuteczność drastycznie spadnie. Cały Zachód musi więc być gotowy na straty finansowe, by móc przynajmniej w ten niemilitarny sposób efektywnie bronić Ukrainy. Integralność niepodległego europejskiego państwa to jednak sprawa ważniejsza niż pieniądze.