Objęcie wszystkich jednolitym systemem emerytalnym nie zmieni sytuacji na tyle, by zrekompensować coraz mniejszą liczbę pracujących.
Temat emerytur stażowych (przyznawanych ze względu na staż pracy, a nie wiek) powraca jak bumerang – zazwyczaj podczas wyborów. Tym razem wyjątkowo po nich nie ucichł, a wybuchł na nowo przy okazji prezentacji Polskiego Ładu. Chociaż projekty ustaw w tej sprawie w ostatnich latach składały już i partie polityczne, i organizacje związkowe, żaden nie doczekał się uchwalenia. NSZZ „Solidarność” liczyła w tej sprawie na prezydenta. Nie doczekawszy się z jego strony inicjatywy ustawodawczej, sama złożyła projekt, w którym proponuje emerytury dla osób, które mają 35 (kobiety) i 40 (mężczyźni) lat stażu. Na takim rozwiązaniu skorzystałaby część ludzi z pokolenia, które na rynek pracy wchodziło w latach 80. Pracę rozpoczynano wtedy często tuż po zakończeniu szkoły średniej, a nierzadko nawet w trakcie nauki w szkole zawodowej. Wprowadzenie emerytur stażowych oznaczałoby więc w praktyce obniżenie wieku emerytalnego, bo niektórzy mogliby z nich skorzystać na długo przed sześćdziesiątką. Związkowcy z Solidarności podkreślają, że w ich projekcie chodzi tylko o możliwość wyboru, bo stażowa emerytura będzie bardzo niska.
Eksperci nie odrzucają zupełnie tego pomysłu, chociaż proponują inne warunki. Emerytury stażowe to słuszne rozwiązanie wtedy, gdy staż pracy będzie odpowiednio wysoki, np. 45 lat, a kapitał zgromadzony w ZUS pozwoli na wypłatę emerytury w wysokości co najmniej 150, a nawet 175 proc. emerytury minimalnej – uważa Oskar Sobolewski z Instytutu Emerytalnego.
Możliwość przechodzenia na emeryturę przed sześćdziesiątką to mimo wszystko kierunek przeciwny do tego, w którym zmierza większość Europy. W niektórych krajach emerytury stażowe co prawda istnieją, ale ogólny wiek emerytalny jest podwyższany i zrównywany. W najbogatszych państwach wynosi już 67–68 lat. Przyczyna jest oczywista – demografia. Wskaźnik dzietności w całej Europie jest niski, a jednocześnie średnia długość życia się wydłuża. Na rynek pracy wchodzi coraz mniej osób.
Wszystkie kraje rozwinięte próbują mniej lub bardziej skutecznie zachęcić obywateli do prokreacji. W Chinach, gdzie jeszcze całkiem niedawno obowiązywała polityka jednego dziecka, dziś władze wręcz zachęcają do posiadania trójki. Jak dotychczas, żaden kraj spektakularnych efektów na tym polu nie osiągnął. Niska dzietność i rosnący odsetek osób starszych sprawiają, że konieczna (i pilna) jest reorganizacja systemu emerytalnego. Zasada zastępowalności pokoleń – pracujący utrzymują już niepracujących – sprawdzała się, póki rodziło się dużo dzieci, a ludzie szybko umierali. Od czasu jej wynalezienia, a więc końca XIX w., sytuacja się jednak zmieniła.
Wielka reforma
W Polsce już w latach 90. XX w. zdano sobie sprawę, że utrzymanie starego systemu jest niemożliwe. W ramach wielkiej reformy w 1999 r. nie tylko wprowadzono składki zapisywane na indywidualnym koncie, lecz także dopuszczono niewiele wyjątków od ogólnego wieku emerytalnego 60/65 lat, z których większość stopniowo wygaszano. Wraz z pikującymi w pierwszej dekadzie XXI w. wskaźnikami dzietności stało się jasne, że konieczne są dalsze zmiany. Podwyższenie w 2013 r. wieku emerytalnego, który miał stopniowo rosnąć, aby osiągnąć 67 lat dla mężczyzn urodzonych w październiku 1953 r. i młodszych oraz dla kobiet urodzonych w październiku 1973 r. i później, było decyzją niepopularną. Jak wskazuje wielu komentatorów, obietnica przywrócenia „starego” przyczyniła się do zwycięstwa PiS w wyborach w 2015 r. Trudno sobie wyobrazić, aby któraś z partii zechciała popełnić polityczne samobójstwo i zapowiedzieć, że wiek emerytalny podwyższy.
Społeczeństwo jest zmęczone nie tylko pracą. Także zmianami prawa. – Reforma z 1999 r., mimo że drastycznie zmniejszała przywileje, nie wywołała aż takich protestów. Wprowadzanie każdej kolejnej jest trudniejsze – twierdzi dr Tomasz Lasocki z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.
Na razie przyjęto strategię zachęcania do dłuższej aktywności zawodowej. Jak wynika z danych ZUS, większość składa jednak wniosek o emeryturę niedługo po 60. lub 65. urodzinach, później po prostu dorabiając. Tych osób limity zarobków już nie obowiązują. Systematycznie spada natomiast wysokość przeciętnej emerytury w relacji do średniego wynagrodzenia (stopa zastąpienia). Jak wynika z opracowania Instytutu Emerytalnego, obniżyła się z 52 proc. w 2014 r. do 42 proc. w roku 2020. ZUS prognozuje, że w 2050 r. może spaść już poniżej 30 proc.
Stopa zastąpienia zależy od wysokości zgromadzonych składek i wieku. Obecnie na emeryturę przechodzą osoby ze stażem częściowo wypracowanym przed 1999 r. Obliczając świadczenie, ZUS zamienia go na hipotetyczne składki. Ci, którzy zaczęli pracę później i na emeryturę przejdą za 20, 30 lat, na taki dodatek liczyć nie mogą.
Państwo będzie więc musiało się mierzyć jednocześnie z dwoma problemami – ubóstwem osób starszych spowodowanym niską relacją emerytur do aktualnych zarobków, a więc i cen, oraz dziurą w zarządzanym przez ZUS Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego trzeba będzie wypłacać świadczenia dla coraz większej rzeszy emerytów przy składkach wpływających od coraz mniejszej liczby pracujących. A to będzie oznaczało, że dotacja, dzięki której system się bilansuje (a bilansować się musi), będzie musiała wzrosnąć – kosztem innych wydatków budżetowych.
Plan finansowy FUS na 2021 r. przewiduje 276,6 mld zł wydatków, z czego na same emerytury ma być przeznaczone prawie 195 mld zł. Zostaną one sfinansowane przede wszystkim z wpływów ze składek (204 mld) oraz dotacji z budżetu państwa (60 mld). Na koniec grudnia 2020 r. składki emerytalne były odprowadzane za niecałe 16 mln osób, a świadczenie pobierało prawie 6 mln osób. Średnie emerytura wynosi obecnie ok. 2,5 tys. zł (brutto). Już prawie 310 tys. osób pobiera emeryturę poniżej minimalnej. W ostatniej dekadzie nastąpił kilkunastokrotny wzrost tej grupy.
Jako rozwiązanie problemów niskich emerytur z ZUS i dziury w FUS eksperci proponują m.in. podwyższenie wieku emerytalnego, umożliwienie większej imigracji i zachęcanie do indywidualnych form oszczędzania, ale w powszechnej świadomości istnieje jedna magiczna recepta: trzeba zabrać przywileje, a pieniądze się znajdą.
Młodzi emeryci
Poza ZUS znajdują się takie grupy jak żołnierze zawodowi i funkcjonariusze służb mundurowych. Żołnierze składek nie płacą i mogą przejść na emeryturę już po 15 latach służby. Ci, którzy rozpoczęli służbę zawodową po 2012 r., będą musieli odsłużyć 25 lat. Od tej grupy do niedawna wymagano dodatkowo ukończenia 55 lat (warunek ten zniesiono w 2019 r.). Jak informuje MON, na emerytury wojskowe dla 108 tys. uprawnionych wydano w 2020 r. 5,28 mld zł, przy czym powszechnego wieku emerytalnego nie osiągnęła mniej więcej połowa z tych osób.
Podobne warunki dotyczą funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i podobnych służb. „Mundurowych” emerytów jest nieco ponad 160 tys. osób, z czego ok. 100 tys. nie osiągnęło jeszcze powszechnego wieku emerytalnego. Jak wynika z danych GUS za 2019 r. (te za 2020 r. nie są jeszcze dostępne), z budżetu przeznaczono na te świadczenia 7 mld zł.
Inaczej niż reszta
Oddzielnemu systemowi podlegają także rolnicy, którym świadczenia wypłaca KRUS. Obowiązuje ich jednak powszechny wiek emerytalny. Według planu finansowego na 2020 r. KRUS wydaje 13 mld zł dla ok. 850 tys. rolników-emerytów oraz 3,6 mld zł dla 230 tys. rolników-rencistów. Kolejne kilkaset milionów rocznie przewidziane jest m.in. na zasiłki macierzyńskie. W KRUS istnieje znaczna dysproporcja między dotacjami z budżetu państwa (18,5 mld zł) a wpływami ze składek (1,1 mld). Rolnik, w zależności od wielkości gospodarstwa, płaci zryczałtowane, kwartalne składki w wysokości 429–1890 zł. Niskie składki oznaczają jednak niskie świadczenia. Przeciętna emerytura rolnicza (i to z dodatkami) to niecałe 1,3 tys. zł. Prawdziwą różnicę widać jednak w zasiłkach, których wysokość jest z góry ustalona – chorobowy to 10 zł za każdy dzień, do tego jest wypłacany tylko wtedy, jeśli choroba trwa przynajmniej 30 dni. Zasiłek macierzyński to z kolei 1 tys. zł miesięcznie, a opiekuńczy 32,41 zł dziennie.
Wszystkie te kwoty razem wzięte nie zlikwidują luki w FUS. Podobnie jak składki duchownych. Podlegają oni ubezpieczeniu w ZUS i obowiązuje ich powszechny wiek emerytalny, ale składki części z nich finansowane są ze środków Funduszu Kościelnego. W 2020 r. zostało przeznaczone na ten cel 171 mln zł.
Przy dyskusji stale powraca temat przywilejów górników. Są oni co prawda objęci powszechnym ubezpieczeniem, ale z przejściem na emeryturę nie muszą czekać do 60/65 lat. Mogą ją otrzymać, jeśli mają wymagany staż i ukończyli 55 albo nawet 50 lat, gdy udokumentują 15 lat pracy górniczej. W dowolnym wieku uzyska ją osoba, która przepracowała pod ziemią co najmniej 25 lat. Na tym nie koniec różnic. Wprawdzie górnicy płacą składki tak jak inni pracownicy, ale ich świadczenie jest inaczej (korzystniej) obliczane.
Jak wynika z danych GUS za 2019 r., emerytury górnicze pobierało 202 tys. osób, na co w FUS przeznaczono ok. 11 mld zł. Niski wiek przechodzenia górników na emeryturę i specjalne zasady jej obliczania sprawiają, że województwo śląskie przoduje we wszystkich statystykach: to tu wypłacane są najwyższe emerytury, a emeryci i renciści mają największy udział w społeczeństwie (ponad jedna czwarta mieszkańców). Tyle że liczba górników systematycznie się zmniejsza. Na początku III RP zatrudnienie w kopalniach sięgało 400 tys., w tym roku ARP poinformowała, że spadło już poniżej 80 tys. Gdyby więc nawet odebrać obecnie pracującym górnikom przyszłe przywileje, to oszczędności wcale nie byłyby oszałamiające.
Solą w oku bywają także emerytury, a formalnie uposażenia na czas spoczynku, sędziów. Zgodnie z ogólną zasadą, od której są wyjątki, w stan spoczynku przechodzi się po ukończeniu 65 lat. Uposażenie wynosi 75 proc. wynagrodzenia pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Podobne zasady stosuje się do prokuratorów. Uposażenie wypłacane jest z budżetu państwa, a nie z FUS. Z ustawy budżetowej wynika, że łącznie na takie uposażenia przeznacza się ok. 1 mld zł.
Co z prawami nabytymi
Zlikwidowanie przywilejów nie dałoby więc aż takich oszczędności, jak się niektórym wydaje. Przede wszystkim, na co zwraca uwagę Oskar Sobolewski z Instytutu Emerytalnego, musiałyby zostać bowiem zachowane prawa nabyte. Jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny, ich zmiana jest dopuszczalna, ale tylko w szczególnych wypadkach (wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K. 5/99). A to oznacza, że osoby, które już nabyły emeryturę na szczególnych zasadach, nie mogłyby jej zostać pozbawione. Oszczędności można by więc szukać dopiero na przyszłość.
A zrównanie składek? – Oskładkowanie wynagrodzeń wszystkich grup w ogólnym bilansie nie miałoby znaczenia. Wynagrodzenia i emerytury żołnierzy, służb mundurowych, sędziów itd. pochodzą przecież z budżetu państwa – podkreśla Tomasz Lasocki. To, co budżet mógłby zaoszczędzić w formie dotacji do FUS, musiałby i tak wypłacić. Oskładkowanie musiałoby się bowiem odbyć tak, jak podczas reformy w 1999 r. – wszystkie wynagrodzenia zostały sztucznie podwyższone do kwoty brutto, a różnicę pracodawcy zaczęli odprowadzać jako indywidualne składki za pracownika.
Problemu nie rozwiąże także likwidacja KRUS i włączenie rolników do ZUS. Z jednej strony przyniosłoby to zwiększenie wpływów ze składek – rolnicy i ich rodziny pewnie zostaliby oskładkowani na takich zasadach jak przedsiębiorcy i ich współpracownicy, ale z drugiej oznaczałoby to również znaczne zwiększenie wydatków na świadczenia, które dziś są nieporównywalnie niższe niż te z ZUS. Poza tym nadal musiałyby być wypłacane świadczenia już przyznane. Skórka niewarta wyprawki, zwłaszcza że rolników ubywa, więc coraz mniej osób będzie korzystało z odrębnego systemu.
Zdaniem Łukasza Kozłowskiego, głównego ekonomisty Federacji Przedsiębiorców Polskich, likwidacja odrębnych systemów nie wpływałaby na zbilansowanie powszechnego systemu, chyba że wiązałaby się z przejęciem przez FUS zobowiązań dotyczących wypłaty świadczeń już nabytych. – Wówczas konieczne byłyby dodatkowe dotacje do FUS zastępujące dotychczasowe, do Funduszu Emerytalno-Rentowego zarządzanego przez KRUS oraz resortowych zakładów emerytalno-rentowych – wyjaśnia. Jak dodaje ekspert, ujednolicanie przyniosłoby inną korzyść – połączenie kilku instytucji wypłacających świadczenia ograniczyłoby koszty administracji.
W tej dyskusji zapewne chodzi jednak nie tylko o pieniądze i potencjalne oszczędności, lecz o poczucie nierówności. Odrębne systemy dla żołnierzy czy sędziów związane są jednak ze szczególnym znaczeniem tych grup dla państwa. A jak zwraca uwagę dr Lasocki, państwo przegrywa z sektorem prywatnym wysokością oferowanych zarobków. I przywileje częściowo je rekompensują. Do pełnego ujednolicenia zasad emerytalnych prawdopodobnie nigdy więc nie dojdzie.
