Od neoliberalnej doktryny deregulowania do troski o dobro publiczne i obywateli. Pandemia pomogła Brukseli znaleźć nowy pomysł na siebie.
Kryzysy, które doświadczyły Unię Europejską w minionej dekadzie, były jedynie wstępem do królowej wszystkich zapaści, jaką okazała się pandemia. Kryzys zadłużenia, migracje, brexit – żadne z tych wydarzeń nie wstrząsnęły Wspólnotą tak jak koronawirus. Jego siła rażenia wiązała się z tym, że dotknął wszystkich bez wyjątku – wbrew przewidywaniom, że niektóre kraje ze względu na swoją zamożność oraz sprawczość rządu i ochrony zdrowia poradzą sobie lepiej niż inne.
Na początku pandemicznego kryzysu dominowało jeszcze inne przekonanie – że Unia jest wobec niego bezradna. Państwa członkowskie zaczęły rywalizować o dostawy sprzętu medycznego z Chin i nawet euroentuzjaści rozkładali bezradnie ręce, tłumacząc, że przecież zdrowie nie leży w kompetencjach Wspólnoty. Dla eurosceptyków był to z kolei dowód na słabość unijnych struktur i prymat państw narodowych. Szybko stało się jasne, że odpowiedź na kryzys nie sprowadza się do prostego wyboru między mniej albo więcej Unii. Ten spór się zdezaktualizował. Sięgnięto po rozwiązania sprawdzone w czasie poprzednich kryzysów – improwizację i balansowanie na granicach traktatów.
Kiedy państwom udało się otworzyć zwarty front przeciwko wirusowi, Bruksela zaczęła eksperymentować ze wspólnym zakupem szczepionek i bezprecedensowym pakietem pomocowym dla gospodarek. Była to operacja na żywym organizmie i nie wszystko poszło idealnie. To jednak kolejny kryzys, który działa niczym zgrany bon mot: „Co cię nie zabije, to cię wzmocni”. A przynajmniej zmieni. Jak więc pandemia wpłynęła na Unię Europejską?
Dobro obywateli
O ile w spokojnych czasach zarządzaniem integracją może zajmować się Komisja Europejska, o tyle odpowiedź na kryzys wymaga politycznej spontaniczności i kreatywności. Ta nie jest mocną stroną Brukseli, dlatego na pierwszym planie od razu pojawili się przywódcy państw członkowskich, a proces decyzyjny się upolitycznił. Agnieszka Smoleńska, analityczka „Polityki Insight” i współautorka raportu „Nowy rozdział. Transformacja UE a Polska”, zwraca uwagę, że liderzy spotykali się na szczytach dwukrotnie częściej niż wcześniej, by dyskutować o sprawach, które do tej pory nie były regularnie poruszane. Rozmawiali ze sobą także online i ta nowa forma komunikowania, praktykowana także na innych szczeblach UE, zapewne utrzyma się również po COVID-19. – To sprawi, że prace nad unijnymi dokumentami staną się bardziej intensywne i technologiczny skok, który wymusiła pandemia, wpłynie na szybkość procedur – podkreśla ekspertka.
Koronawirus zastał Unię Europejską w dość kłopotliwym momencie: było już jasne, że to, co do tej pory napędzało integrację, a więc wspólny rynek i jego deregulacja, straciło na atrakcyjności. W czasie kryzysu zadłużenia pod adresem europejskich organów posypały się oskarżenia, że realizują neoliberalną doktrynę, pomijając społeczne interesy. Okazało się wówczas, że otwieranie gospodarki i integracja poprzez rynek przestały gwarantować UE powodzenie. Europa zaczęła więc szukać nowego pomysłu na siebie.
– Unia próbowała odnaleźć się w nowej rzeczywistości. Widzieliśmy jeszcze przed pandemią odchodzenie od neoliberalnego myślenia i idei „pokoju i dobrobytu” w kierunku unii socjalnej, większego skupienia na dobrach publicznych – zaznacza Agnieszka Smoleńska. Unijne regulacje zmieniły swój kierunek. Zaczęto w nich lepiej równoważyć wolności rynkowe z aspektami społecznymi. Pandemia stała się katalizatorem tego procesu, czego przykładem jest zaproponowane przez Parlament Europejski prawo do wyłączenia się pracowników wykonujących swoje obowiązki zdalnie. – Oczywiście w czasie obecnego kryzysu kwestie zdrowotne i bezpieczeństwa zdrowotnego nabrały na znaczeniu. Inną kwestią jest to, jak Unia wywiązuje się z tych zobowiązań. Ale z pewnością myślenie o UE jako narzędziu do osiągnięcia określonych celów dla obywateli również z nami zostanie po pandemii – dodaje ekspertka.
Wpływu COVID-19 na Wspólnotę nie przecenia Janusz Lewandowski, były komisarz do spraw budżetu i europoseł Platformy Obywatelskiej. – To jest niezwykły czas, a taki czas sprzyja wizjonerom, którzy chcieliby widzieć rewolucyjną przemianę Unii. Z jednej strony pisane są prometejskie scenariusze, mówiące o naprawie człowieka, który zacznie się zastanawiać nad swoim losem, wydatkiem konsumpcyjnym i przejdzie szok ozdrowieńczy. Z drugiej strony mamy czarne scenariusze mówiące o tym, że pandemia obnaża słabość Unii i sprzyja autokratom, wskazywanym jako ci, którzy lepiej sobie radzą z pandemią. Żaden z tych scenariuszy się nie zrealizował, a ja – wbrew wizjonerom wielkiej przemiany – widziałbym trwałe skutki samej pandemii raczej jako skromne – mówi Janusz Lewandowski.
Większy niż wirus wpływ na Wspólnotę może mieć ogłoszony w grudniu 2019 r. Europejski Zielony Ład, który przeformułował unijne fundusze i wyznaczył ambitne cele klimatyczne
Jeden z nich to niewielki, bo zaplanowany na 2 mld euro program prozdrowotny EU4Health. Kolejny efekt to świadomość, że potrzebna nam jest większa samowystarczalność w zakresie leków. – Ale już o głośno komentowanym na początku pandemii skróceniu łańcuchów dostaw możemy zapomnieć, bo mamy porozumienie inwestycyjne z Chinami, które raczej je wydłuży, niż skróci – dodaje były polski komisarz. Jego zdaniem COVID-19 przełoży się na większą wrażliwość Brukseli na kwestie zdrowotne, co będzie korzystne dla starzejącej się Europy.
Lewandowski zastrzega jednak, że należy oddzielić wpływ pandemii od innych, niekoniecznie związanych z nią wyzwań globalnych. Unia jeszcze przed koronawirusem stanęła przed dylematem, jak się odnaleźć w sporze między Stanami Zjednoczonymi a Chinami. Inny przykład, na który wskazuje były unijny komisarz, to jej postawa wobec zakusów imperialnych Władimira Putina. – To jest silniejszy impuls niż pandemia i on właśnie doprowadził do tego, że rozmawiamy o wspólnej obronności i europejskiej suwerenności – zauważa Lewandowski. Większy niż wirus wpływ na Wspólnotę może mieć ogłoszony w grudniu 2019 r. Europejski Zielony Ład, który przeformułował unijne fundusze i wyznaczył ambitne cele klimatyczne dla Starego Kontynentu na nadchodzące dekady.
Różnorodność nie oznacza słabości
To właśnie wspólny program szczepień stał się wielkim testem dla Unii w jej nowej dyscyplinie – polityce zdrowotnej. Niedoświadczonego zawodnika czekały jednak kontuzje i potknięcia.
Myśl o ponadnarodowych zakupach preparatów zaczęła kiełkować, kiedy w połowie marca ubiegłego roku ówczesny amerykański prezydent Donald Trump próbował kupić niemiecką firmę farmaceutyczną CureVac. Sądzono wtedy, że koncern z Tybingi znajduje się na najbardziej zaawansowanym etapie prac nad szczepionką. Była to zapowiedź światowego wyścigu po antidotum covidowe, który przypomniał nam o tym, że narodowość i granice wciąż mają znaczenie. Aby nie dopuścić do przejęcia CureVac przez Amerykanów, szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen zaoferowała jej 80 mln euro wsparcia, tłumacząc, że szczepionka posłuży obywatelom Wspólnoty i nie tylko. Niemiecka firma nie dała się kupić, ale do wspólnych kontraktów wciąż było daleko. Z jednej strony działaniom Brukseli brakowało śmiałości, z drugiej – nie było pewności, czy wszystkie państwa członkowskie zapiszą się do wspólnego programu. Potrzeba było politycznego dopalacza, który nadszedł z Berlina i Paryża. Niemiecko-francuski tandem powołał zjednoczony front zakupu szczepionek, zapraszając do niego inne państwa. Chwyciło. 27 krajów członkowskich postawiło na szczepionkową solidarność w połowie czerwca minionego roku.
Wtedy zaczął się też koncert życzeń. Jedne kraje lobbowały za tym, by na listę koncernów objętych umowami wciągnąć rodzime firmy. Innym państwom nie podobała się zbyt wygórowana cena preparatów i próbowały ją zbić. To był dopiero przedsmak kłopotów. Kiedy dostawy szczepionek się opóźniały, a oczekujący na zastrzyki obywatele się coraz bardziej niecierpliwili, politycy w europejskich stolicach wskazywali na Brukselę, zarzucając jej, że wynegocjowała złe kontrakty. Koronnym dowodem stała się umowa z koncernem AstraZeneca, który zaczął realizować zamówienia do krajów trzecich kosztem Unii. Krytycy utrzymywali, że Komisja podpisała kontrakt, który w praktyce pozwalał brytyjskiemu koncernowi na wywożenie szczepionek poza UE prosto z europejskich fabryk. Kilka zniecierpliwionych stolic nie czekało na unijne zastrzyki i zdecydowało się na zawarcie umów w sprawie preparatów antycovidowych z Rosją czy Chinami.
Program szczepień w pełni ujawnił napięcia pomiędzy państwami a Komisją Europejską. Jednak to nie musi być niekorzystne. – Równowaga między działaniem unijnym a narodowym jest bezpiecznikiem dla Unii. Jeśli mówimy o wspólnym działaniu, to ono musi odpowiadać na oczekiwania obywateli. A to najłatwiej zapewnić właśnie w takim sfederalizowanym modelu. To prowadzi do konfliktów, ale konflikt nie musi być czymś złym, jeżeli wiedzie do ulepszenia prowadzonej polityki – mówi Agnieszka Smoleńska.
Pomimo nieufności i rozczarowania wydaje się, że wszystkie kraje będą kontynuować wspólne szczepienia, korzystając z rynkowej dźwigni, jaką daje Wspólnota. Komisja Europejska już oficjalnie informuje, że prowadzi rozmowy na temat zakupów na kolejne lata – zielone światło miało dać dla nich 27 stolic.
Pandemia zachęciła Brukselę do próby sięgnięcia po więcej uprawnień w obszarze zdrowia. Zaproponowała już unię zdrowotną, która ma przygotować Wspólnotę na kolejne kryzysy. Minister do spraw europejskich Konrad Szymański nie uważa jednak, że rola Komisji w tej dziedzinie znacząco wzrośnie. – Na zdrowie składa się bardzo wiele polityk: badania, organizacja i dostępność ochrony zdrowia, wymiana informacji i bezpieczeństwo publiczne – kluczowe w przypadku epidemii – a w końcu inwestycje, rynek i handel międzynarodowy. Nie spodziewam się, by UE odegrała rolę w zakresie bezpieczeństwa publicznego czy zarządzania ochroną zdrowia. Tu mamy zaledwie koordynację – podkreśla minister. W jego ocenie to kompetencje i instrumenty rynkowe, którymi Unia już dysponuje, mają największe znaczenie dla naszego bezpieczeństwa zdrowotnego. I przypomina o zaangażowaniu Polski w inicjatywę dotyczącą strategii farmaceutycznej wraz z Hiszpanią, Danią, Niemcami, Francją i Belgią, a więc państwami, które znajdują się w czołówce pod względem wytwórstwa leków w UE. Już w czerwcu zeszłego roku przywódcy tych sześciu państw skierowali do Brukseli list, w którym apelowali o współpracę w zakresie produkcji farmaceutycznej, wkrótce okazało się to największym wyzwaniem związanym ze szczepionkami. – Europa musi znaleźć nową równowagę miedzy otwartością handlową a europeizacją produkcji farmaceutycznej – komentuje Konrad Szymański.
Mit wielkiego przełomu
Ale konflikt jako modus operandi Unii działa też na jej niekorzyść. Przedłużająca się niepewność w sprawie funduszu odbudowy zaczyna znowu podważać sprawczość Wspólnoty i stawiać pod znakiem zapytania jej wiarygodność. Tymczasem założenie było takie, że pakiet pomocowy o wartości 750 mld euro będzie jasnym sygnałem dla świata, że Europa jest zdolna podjąć zdecydowane kroki i wspólnie zainwestować w odbudowę gospodarczą. Projekt, firmowany początkowo jako nowy plan Marshalla, musiały również politycznie namaścić Paryż i Berlin. To francuski prezydent Emmanuel Macron i kanclerz Angela Merkel nadali rozpęd temu pomysłowi, proponując pod koniec maja zeszłego roku plan ratowania gospodarek wart 500 mld euro.
Od początku zakładano, że zastrzyk finansowy zostanie pokryty ze wspólnego długu. Chociaż w pierwszych miesiącach prac nad funduszem rynki przyjęły tę koncepcję z entuzjazmem, to teraz widać rosnące zniecierpliwienie i dezorientację. I właśnie tu bezpieczniki pozwalające równoważyć interesy w Unii sprawiły, że fundusz odbudowy stał się zakładnikiem polityk krajowych. Warunkiem zaciągnięcia przez Unię wspólnej pożyczki na rynkach jest podniesienie przez wszystkie parlamenty narodowe pułapu zasobów własnych. W Polsce ratyfikacja stała się polem bitwy wewnątrz Zjednoczonej Prawicy, a także między rządem i opozycją. Dyżurny argument przeciwników funduszu odbudowy sprowadza się do twierdzenia, jakoby Polacy mieli w przyszłości spłacać długi bankrutów.
Konrad Szymański nazywa je „politologicznym kolażem, oderwanym od faktów prawnych i finansowych”. – UE jest finansowana na dokładnie takich samych zasadach, jak do tej pory. To państwa wyznaczają górną granicę tego finansowania i odpowiadają za to na dotychczasowych zasadach, opartych na wielkości gospodarki. Co więcej, odpowiedzialność finansowa krajów ma charakter indywidualny, nie solidarny. Nie mamy więc żadnego uwspólnotowienia długu – przekonuje minister. I podkreśla, że finansowanie długiem jest uzasadnione, bo potrzebujemy szybkiego i dużego zastrzyku pieniędzy, z możliwie odłożoną spłatą. Na dodatek fundusz odbudowy jest instrumentem jednorazowym – to, czy wrócimy kiedykolwiek do takiego rozwiązania, będzie zależało od jednomyślnej zgody państw w ramach procedury budżetowej.
Tym niemniej niektórzy liczyli, że powołanie funduszu odbudowy stanie się europejskim „momentem Hamiltona” – w nawiązaniu do pierwszego sekretarza skarbu Stanów Zjednoczonych, który położył fundament pod unię fiskalną. Janusz Lewandowski nie zgadza się z twierdzeniem o unijnym przełomie, bo wspólne długi to nic bezprecedensowego. – UE dysponuje już mechanizmami, które polegają na zaciąganiu wspólnych pożyczek gwarantowanych budżetem europejskim, a które zakładają w przypadku ich niespłacania odpowiedzialność Wspólnoty. Tych mechanizmów, zwłaszcza w polityce zagranicznej, jest dużo. Ale jeśli chodzi o fundusz odbudowy, to porażająca jest skala tego potencjalnego zadłużenia, bo to 750 mld euro – podkreśla. Moment hamiltonowski wiązać się będzie nie z samym długiem, lecz z możliwością jego sfinansowania. Fundusz odbudowy ma być spłacany po 2027 r. ze wspólnych europejskich podatków, takich jak opłata od niepoddanego recyklingowi plastiku czy danina od gigantów cyfrowych. Jeśli się one zmaterializują i utrwalą, będą oznaczać przełom. Na razie jednak pomysł ten wywołuje zbyt duży opór w stolicach. Czy to tabu także zostanie przełamane, niebawem się dowiemy.
