Przepis uchylono, ale czy raportowanie ominie jednostki budżetowe

Nie ma już ustawowego obowiązku sporządzania przez JST informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze. Nadal jednak niektóre z nich wymagają w przepisach wewnętrznych, aby ich jednostki budżetowe przekazały np. do 31 lipca informację o przebiegu wykonania planu finansowego za ten okres. Czy słusznie?

Pytanie to i związane z nim wątpliwości wybrzmiewają mocno na forach dyskusyjnych. Powodem zamieszania jest zaś uchylony art. 266 ustawy o finansach publicznych (przepis uchylający – art. 12 ustawy z 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych; Dz.U. z 2023 r. poz. 803 – wszedł w życie 12 maja 2023 r). Obecnie zarząd jednostki samorządu terytorialnego nie ma już obowiązku przedstawiania do 31 sierpnia każdego roku organowi stanowiącemu JST i regionalnej izbie obrachunkowej:

• informacji o przebiegu wykonania budżetu JST za I półrocze,
• informacji o kształtowaniu się wieloletniej prognozy finansowej (WPF),
• informacji o przebiegu wykonania planu finansowego za I półrocze (uwzględniającej w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym wymagalnych) samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, samorządowych instytucji kultury i innych samorządowych osób prawnych tworzonych na podstawie odrębnych ustaw.

Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że ustawodawca wycofał obowiązek sporządzania sprawozdania przez zarząd JST (np. w gminie – przez wójta) za I półrocze danego roku budżetowego, w tym powiązanych z nimi danych w zakresie informacji o wieloletniej prognozie finansowej oraz informacji o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki za I półrocze w zakresie wybranych jednostek sektora finansów publicznych, w tym m.in. instytucji kultury. Nie oznacza to jednak, że dana gmina pozbawiona została możliwości przyjęcia wewnętrznych rozwiązań legislacyjnych, nakładających obowiązki sprawozdawcze na jednostki budżetowe podległe JST, które mogą być ustalane według metodyki przewidzianej w uchylonym art. 266 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270). Dlatego też część jednostek budżetowych, mimo zmian w prawie, musi przygotowywać informacje o przebiegu wykonania planu finansowego za I półrocze (bo ich organ prowadzący tak zdecydował), a część nie musi. Nastąpiło więc swoiste rozdwojenie, a na kanwie ww. wątpliwości zaczęły się pojawiać konkretne pytania, na które dziś odpowiadamy.

o to pytają na forach

► Czy jednostka samorządu terytorialnego może wprowadzić przepisy wewnętrzne w sprawie raportowania, a jeżeli tak to w jakiej formie?

Przepisy ustawy o finansach publicznych czy ustaw samorządowych, w tym m.in. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 572) nie rozstrzygają tej kwestii. Do czasu uchylenia art. 266 ustawy o finansach publicznych istniało upoważnienie ustawowe (ust. 2) przewidziane dla organu stanowiącego JST, co do określenia zakresu i formy informacji sprawozdawczych za I półrocze. Jednak wraz z uchyleniem całego art. 266 nastąpiła automatyczna utrata kompetencji ww. organu stanowiącego do wprowadzania wspomnianych aktów prawnych – wiążących przede wszystkim organ wykonawczy. Zatem w obecnym stanie prawnym nie ma jednoznacznej podstawy prawnej określającej właściwości organu JST do wprowadzenia wewnętrznych rozwiązań w zakresie sprawozdawczości za I półrocze danego roku budżetowego. Można jednak upatrywać w tym zakresie kompetencji organu wykonawczego – w pewnym sensie na zasadzie autokontroli, a uprawnienie takie można wywieźć choćby z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (w przypadku samorządu gminnego) oraz art. 247 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Z treści tych norm wynika, że do zadań wójta należy w szczególności wykonywanie budżetu. Ponadto zarząd JST sprawuje ogólny nadzór nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu JST. Zatem przywołane przepisy stwarzają ogólne podstawy do tego, aby organ wykonawczy danego samorządu (np. wójt gminy) wprowadził wobec swoich jednostek budżetowych mechanizmy sprawozdawcze związane z przebiegiem wykonania budżetu za pierwsze półrocze, np. w zakresie dotychczas określonym przez uchylony art. 266 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

► Czy w ramach wewnętrznego dokumentu (zarządzenia) można wymagać większego zakresu informacji, niż było to wcześniej?

Przy braku przepisów rangi ustawowej trudno zająć jednoznaczne stanowisko w tej sprawie. Wydaje się, że nie ma przeciwwskazań, aby zakres informacji za I półrocze uległ rozszerzeniu w stosunku do zakresu informacji dotychczas prezentowanych w sprawozdaniach obligatoryjnych. Jak już sygnalizowano, od strony formalno-prawnej za wykonanie budżetu odpowiada organ wykonawczy danego samorządu, a więc i on ma uprawnienia, aby wdrożyć określone wymogi dotyczące m.in. szczegółowości informacji. W tym zakresie istniały różne modele. Jednym z nich było rozwiązanie przewidujące nałożenie na kierowników komórek/jednostek organizacyjnych/samodzielnych pracowników obowiązków w zakresie przedkładania skarbnikowi w określonym terminie (np. do końca lipca) danych według pewnego schematu. Co istotne, takie rozwiązania mogą być nadal stosowane jako przejaw realizacji zasad kontroli zarządczej w jednostce, o których mowa w art. 68 ustawy o finansach publicznych. Dla przypomnienia, z tych przepisów wynika, że kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:

1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;

2) skuteczności i efektywności działania;

3) wiarygodności sprawozdań;

4) ochrony zasobów;

5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;

6) efektywności i skuteczności przepływu informacji;

7) zarządzania ryzykiem.

► Kto ma odpowiadać za realizację wewnętrznych przepisów?

W tym zakresie odpowiedź może być następująca – na poziomie „jednostkowym” wyznaczeni pracownicy, co już wyżej sugerowano, natomiast na poziomie „zbiorczym” – skarbnik JST. Racjonalnym rozwiązaniem byłoby, aby dane sprawozdawcze opracowywały poszczególne komórki merytoryczne danego urzędu, a skarbnik powinien usystematyzować wspomniane dane, uzupełniając je o dane stricte finansowe związane z parametrami budżetowymi przewidzianymi w uchwale budżetowej. Taki podział obowiązków uzasadnionych jest w szczególności specyfiką różnych zadań realizowanych przez jednostkę i opisowym charakterem sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządowej.

Powyższą sekwencję postępowania można stosować na poziomie zarówno urzędu JST, jak i pozostałych jednostek organizacyjnych danego samorządu. W każdym razie finalnie dane sprawozdawcze powinny trafić do skarbnika, któremu z mocy przepisów ustawy o finansach publicznych, w tym przede wszystkim art. 54 ust. 1 i 7, nie tylko przypisano odpowiedzialność za gospodarkę finansową, lecz także nadano konkretne uprawnienia w stosunku do kierowników komórek organizacyjnych jednostki. Jak bowiem postanowiono w art. 54 ust. 7, w celu realizacji swoich zadań główny księgowy (skarbnik) ma prawo:

1) żądać od kierowników innych komórek organizacyjnych jednostki udzielania w formie ustnej lub pisemnej niezbędnych informacji i wyjaśnień, jak również udostępnienia do wglądu dokumentów i wyliczeń będących źródłem tych informacji i wyjaśnień;

2) wnioskować do kierownika jednostki o określenie trybu, zgodnie z którym mają być wykonywane przez inne komórki organizacyjne jednostki prace niezbędne do zapewnienia prawidłowości gospodarki finansowej oraz ewidencji księgowej, kalkulacji kosztów i sprawozdawczości finansowej.

Przy tym założeniu informacja jednostkowa składana przez danego kierownika jednostki/samodzielnego pracownika jednostki – do skarbnika, mogłaby obejmować takie dane jak np.:

1) opis przebiegu wykonania planu finansowego (w ramach danej komórki merytorycznej/samodzielnego pracownika) z wyszczególnieniem m.in. dochodów, wydatków;

2) opis realizacji zadań inwestycyjnych;

3) opis realizacji zadań z udziałem środków unijnych;

4) opis należności i zobowiązań.

► Jak dalece kierownik komórki/jednostki organizacyjnej lub osoba na samodzielnym stanowisku pracy są związane wewnętrznymi przepisami w podanym wyżej zakresie przedmiotowym?

Podane kwestie należy zasadniczo rozpatrywać w kontekście zależności służbowej, czyli na płaszczyźnie pracodawca–pracownik. W przypadku gminy warto wspomnieć o art. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z jego treści wynika m.in., że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Skoro więc kierownik urzędu (wójt gminy) wykonuje uprawnienia zwierzchnika w stosunku do ww. osób, to w zakres tego zwierzchnictwa mogą wchodzić m.in. aspekty związane z realizacją obowiązków służbowych z zakresu sporządzania dokumentacji na temat przebiegu wykonania budżetu za I półrocze. W kontekście realizacji obowiązków pracowniczych warto wspomnieć o dwóch przepisach ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530). W art. 24 ww. ustawy postanowiono, że do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli. Do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności:

1) przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;

2) wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie;

3) udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania.

Ponadto zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych do obowiązków pracownika samorządowego należy sumienne i staranne wykonywanie poleceń przełożonego.

Z kolei w przypadku niewywiązywania się z obowiązku pracowniczego pracownik może ponieść odpowiedzialność porządkową, co może skutkować wymierzeniem nawet jednej z kar porządkowych określonych w art. 108 ustawy 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1510; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 641). Tam zaś postanowiono, że za nieprzestrzeganie przez pracownika ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów przeciwpożarowych, a także przyjętego sposobu potwierdzania przybycia i obecności w pracy oraz usprawiedliwiania nieobecności w pracy, pracodawca może stosować karę upomnienia i karę nagany. Zatem w dużym stopniu ogólności można stwierdzić, że brak realizacji zadań m.in. w zakresie sporządzania dokumentacji określonej wewnętrznymi przepisami może być sankcjonowany wspomnianymi karami porządkowymi. ©℗