Jak gmina powinna rozliczyć w VAT opłaty za udostępnianie przewoźnikom przystanków

Gmina (podatnik VAT czynny) jest zarządcą przystanków autobusowych, które znajdują się na jej terenie. Przystanki te są udostępniane prywatnym firmom przewozowym. Jak gmina powinna rozliczyć opłaty za udostępnianie przystanków na gruncie VAT?

Gmina pobiera od przewoźników opłaty na podstawie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz uchwały rady gminy w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których zarządcą jest gmina. Opłata za możliwość zatrzymania się na przystankach komunikacyjnych wynosi 0,10 zł za każde zatrzymanie się środka transportu na przystanku komunikacyjnym zgodnie z planowanym rozkładem jazdy.

Od wszystkich przewoźników pobierane są jednakowe opłaty ustalone z uwzględnieniem zasad niedyskryminujących żadnego z operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy. Pobrane opłaty są wydatkowane przez gminę wyłącznie na cele wskazane w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Szczegółowe warunki oraz sposób naliczania opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych regulują umowy cywilnoprawne zawierane przez gminę z poszczególnymi operatorami i przewoźnikami. Gmina rozlicza VAT na zasadach ogólnych za okresy miesięczne. Za marzec 2023 r. łączna wysokość opłat pobranych od przewoźników za korzystanie z przystanków wyniosła 1042 zł. Jak gmina powinna rozliczyć te opłaty na gruncie VAT?

Opodatkowaniu VAT podlegają m.in. odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT). Przez dostawę towarów rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel (art. 7 ust. 1 ustawy o VAT), a towary to rzeczy oraz ich części, a także wszelkie postacie energii (art. 2 pkt 6 ustawy o VAT). Z kolei – w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o VAT – przez świadczenie usług rozumie się każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7 ustawy o VAT, w tym również:

• przeniesienie praw do wartości niematerialnych i prawnych, bez względu na formę, w jakiej dokonano czynności prawnej;
• zobowiązanie do powstrzymania się od dokonania czynności lub do tolerowania czynności lub sytuacji;
• świadczenie usług zgodnie z nakazem organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w jego imieniu lub nakazem wynikającym z mocy prawa.

Nie każda jednak czynność stanowiąca dostawę towarów lub świadczenie usług w rozumieniu art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o VAT podlega opodatkowaniu VAT. Aby dana czynność podlegała opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, musi być wykonana przez podatnika.

Kto jest podatnikiem

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o VAT, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Przy czym nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych (art. 15 ust. 6 ustawy o VAT). Zatem organy władzy publicznej (m.in. gminy) nie są podatnikami VAT w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet jeśli pobierają należności, opłaty lub składki. Organy te są natomiast podatnikami VAT w przypadku wykonywanych przez nie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych. Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników VAT, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu VAT.

Istota problemu w analizowanym przypadku sprowadza się do ustalenia zasad rozliczenia na gruncie VAT pobieranych przez gminę opłat za udostępnianie przystanków na rzecz przewoźników. Rozstrzygnięcie tego problemu wymaga ustalenia, czy gmina w związku z wykonywaniem tych czynności (tj. odpłatnego udostępniania przystanków przewoźnikom) działa jako organ władzy publicznej.

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego oraz lokalnego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). [ramka] Zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym).

Charakter wykonywanych czynności

W przypadku gdy właściwa jednostka samorządowa ustanowi – w drodze uchwały wydanej na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym – opłatę za korzystanie z przystanków, jednym z warunków korzystania z tych obiektów (określonych uchwałą wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym) powinien być obowiązek ponoszenia tej opłaty przez podmioty świadczące usługi przewozowe. Należy tutaj zauważyć, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma swobody wydatkowania dochodów uzyskanych z opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Środki uzyskane w ww. sposób mogą być wydatkowane wyłącznie na cele wskazane w ustawie o publicznym transporcie drogowym.

Zatem należy stwierdzić, że czynności prawne polegające na udostępnianiu przystanków na rzecz przewoźników należą do władztwa publicznego uprawnionego organu zarządzającego daną drogą publiczną i infrastrukturą jej towarzyszącą, który wyposażony jest w kompetencje do orzekania w tych sprawach i realizuje zadania publiczne wynikające z ustawowego powołania do pełnienia funkcji zarządcy dróg.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2015 r., sygn. akt I FSK 472/14, uznał, że opłata pobierana przez gminę za korzystanie z przystanków autobusowych nie podlega opodatkowaniu VAT. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że: „(…) regulowanie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych lub dworców należy do sfery władztwa publicznego (imperium), w które wyposażono gminę w celu zaspokajania potrzeb wspólnoty. Stronami tego stosunku są bowiem: gmina, która działa w charakterze organu władzy publicznej, oraz podmiot, któremu przepisy prawa umożliwiają korzystanie z mienia komunalnego w ramach zasad określonych w przepisach regulujących organizację publicznego transportu zbiorowego. Ponadto tryb ustalania wysokości opłaty wskazuje, że mamy tu do czynienia z opłatą zbliżoną do daniny publicznej, a nie z ceną ustalaną w realiach rynkowych. Stosunek prawny łączący skarżącą oraz podmioty korzystające z jej mienia komunalnego powstaje w dominującym stopniu w oparciu o administracyjnoprawną metodę regulacji, która na plan dalszy spycha cywilnoprawny charakter zawieranych umów. Strony tego stosunku nie mają bowiem pełnej swobody co do ustalania jego treści, albowiem ograniczają je przepisy powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego”.

W związku z tym należy uznać, że na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy o VAT gmina nie jest w analizowanym przypadku podatnikiem VAT i w konsekwencji świadczona za opłatą czynność udostępniania przewoźnikom przystanków nie podlega opodatkowaniu VAT (por. interpretacja indywidualna dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z 20 stycznia 2023 r., nr 0111-KDIB3-2.4012.852.2022.1.MGO).

Podsumowując, pobranych opłat za udostępnianie przystanków na rzecz przewoźników (za marzec 2023 r. w łącznej kwocie 1042 zł) gmina nie powinna dokumentować fakturą i wykazywać w JPK_VAT. ©℗