Możliwości odliczenia podatku od towarów i usług przez samorządy to częsty temat szkoleń. Pojawiające się ze strony przedstawicieli JST pytania niejednokrotnie dotyczą kwestii tego, gdzie jeszcze można szukać możliwości odliczenia VAT. Ostatnio znaczna część pytań związana jest z inwestycjami finansowanymi z programu Polski Ład.
Często też uczestnicy dociekają – czy w ostatnim czasie zostały wydane jakieś przełomowe czy też rewolucyjne stanowiska dotyczące prawa do odliczenia w odniesieniu do nietypowych wydatków. Takie wyroki lub interpretacje rzeczywiście co jakiś czas zapadają. Są one wynikiem braku zgody po stronie samorządów na stanowiska organów podatkowych odmawiające prawa do odliczenia w wielu sytuacjach, a także konsekwentnych – niekiedy godnych podziwu – starań mającym na celu uzyskanie pozytywnych wyroków sądowych lub interpretacji. Jako przykłady takich rozstrzygnięć można wskazać wyroki dotyczące prawa do częściowego odliczenia VAT związanego z budową ścieżek rowerowych czy też wykonania niektórych robót drogowych oraz zapewnienia innej niezbędnej infrastruktury w ramach tworzonych stref inwestycyjnych. Odpowiadamy zatem na wybrane pytania, jakie w ostatnim czasie stawiają przedstawiciele samorządów.
O co pytają na szkoleniach
Inwestycje z programu Polski Ład
problem Czy obowiązujące przepisy pozwalają samorządom odliczać VAT od inwestycji finansowanych z Polskiego Ładu?
odpowiedź Jest to jedno z najczęściej zadawanych pytań w ostatnich miesiącach. Sprawę należy rozpatrywać na dwóch płaszczyznach: na gruncie ustawy 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 931; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2707) oraz regulacji programu Polski Ład.
Na gruncie wyłącznie regulacji z zakresu podatku od towarów i usług – finansowanie wydatków ze środków Rządowego Funduszu Polski Ład – Programu Inwestycji Strategicznych nie stanowi przesłanki negatywnej, która eliminowałaby możliwość obniżenia podatku należnego o podatek naliczony. Takie unormowanie nie jest bowiem zawarte w art. 88 ustawy o podatku od towarów i usług, który w szczegółowy sposób wskazuje sytuacje, w jakich podatnikom nie przysługuje prawo do odliczenia. A zatem jeśli spełnione będą podstawowe warunki wynikające z art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług – a więc ponoszone wydatki będą związane z wykonywaniem czynności opodatkowanych VAT – samorząd będzie miał prawo do odliczenia podatku naliczonego. Co istotne, takie podejście potwierdzono w interpretacji indywidualnej dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z 31 maja 2022 r. (sygn. 0112-KDIL3.4012.145.2022.2.MS). Należy również zauważyć, że w przywołanej interpretacji wskazano, że kwestia kwalifikowalności wydatków (w tym VAT) związana jest z założeniami i zasadami funkcjonowania programu, a nie z zasadami dotyczącymi opodatkowania zawartymi w przepisach ustawy o podatku od towarów i usług. Przepisy o VAT nie ograniczają możliwości pozyskania dofinansowania od podmiotu trzeciego lub z zewnętrznego funduszu na kwotę VAT – niezależnie od kwestii, czy podatnikowi (w tym wypadku jednostce samorządu terytorialnego) przysługuje prawo do odliczenia podatku naliczonego z tytułu dokonanych zakupów, czy też prawo to nie przysługuje. W tym sensie kwestia ewentualnego wpływu prawa do odliczenia podatku naliczonego lub jego zwrotu na kalkulację wysokości wsparcia inwestycji ze środków funduszu Polski Ład wykracza poza ramy regulacji VAT.
Regulacje programu
problem Czy również zasady programu Polski Ład pozwalają na odliczenie podatku VAT?
odpowiedź Reguły przyznawania i rozliczania środków określone w uchwale nr 84/2021 Rady Ministrów z 1 lipca 2021 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Funduszu Polski Ład: Programu Inwestycji Strategicznych oraz załączniku do tej uchwały w ogóle nie odnoszą się do kwestii VAT. W szczególności z dokumentów tych nie wynika zakaz podwójnego finansowania wydatków, który jest właściwy i typowy dla projektów realizowanych przy wykorzystaniu środków unijnych. Jeśli zatem jakieś szczególne warunki udzielenia dofinansowania nie zostały określone w promesie lub regulaminie programu (wydawanym przez BGK i zatwierdzanym przez prezesa Rady Ministrów), to wówczas pojawia się problem.
Wydaje się, że obecnie jedyna konkretna wskazówka została zawarta w wyjaśnieniach Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 5 grudnia 2022 r. (sygn. WA 4120-44/2022-w). Stanowią one odpowiedź na pytanie jednej z gmin dotyczące obowiązku zwrotu otrzymanego dofinansowania w części odpowiadającej odliczonemu VAT.
Udzielając odpowiedzi, RIO w Łodzi potwierdziło, że przywołana wyżej uchwała Rady Ministrów nie zawiera regulacji dotyczących ewentualnego obniżenia wartości dofinansowania z uwagi na posiadanie przez jednostkę samorządu prawa do odliczenia podatku naliczonego. Ponadto przy składaniu wniosku o udzielenie dofinansowania nie następuje przedłożenie oświadczenia o kwalifikowalności VAT (co jest charakterystyczne w przypadku wielu innych programów wsparcia).
Uwzględniając powyższe oraz okoliczność, że – jak czytamy w wyjaśnieniach – „w powszechnie obowiązujących przepisach dotyczących zasad dysponowania środkami publicznymi nie istnieje powszechny obowiązek zwrotu dysponentowi środków VAT w sytuacji jego odliczenia”, samorząd nie będzie zobowiązany do zwrotu odliczonego podatku naliczonego.
Co więcej, RIO wskazała również, że odzyskany (odliczony) podatek naliczony „winien być zagospodarowany zgodnie z regułami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych, przy uznaniu jednak, że środki te nie stanowią dofinansowania, o którym mowa w Programie realizowanym przez Gminę na mocy uchwały nr 84/2021 Rady Ministrów”.
Takie podejście byłoby niewątpliwie korzystne dla samorządów. Jedynym mankamentem wyjaśnień jest zamieszczona w ich końcowej części informacja, że nie mają one charakteru wiążącego i zostały wydane wyłącznie w ramach prowadzonej przez izbę działalności informacyjnej.
Budowa dróg
problem Czy samorządy mają prawo do odliczenia VAT związanego z budową dróg?
odpowiedź Niestety tylko w wyjątkowych okolicznościach. Ponadto nie jest to kwestia jednoznaczna i z dużym prawdopodobieństwem może się stać przedmiotem sporu z organem podatkowym. Dlatego też, jeśli chodzi o odliczenie VAT od budowy dróg, przed przystąpieniem do rozliczenia podatku należałoby uzyskać interpretację podatkową potwierdzającą takie prawo. A jest to możliwe, co pokazuje chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2020 r. (sygn. I FSK 1113/19).
Sprawa, w której zapadło to rozstrzygnięcie, dotyczyła gminnego projektu mającego na celu kompleksowe przygotowanie stref inwestycyjnych, gdzie celem podstawowym było przygotowanie przez gminę terenów do sprzedaży na rzecz potencjalnych inwestorów. W tym celu samorząd ponosił różne wydatki, począwszy od zakupu różnego rodzaju analiz, opracowania stosownej dokumentacji, a kończąc na wydatkach związanych z budową dróg wraz z niezbędną infrastrukturą. Całość wydatków dopełniała promocja inwestycji. Na tle takich okoliczności NSA potwierdził, że gmina – ponosząc wydatki na realizację inwestycji drogowych wraz z niezbędną infrastrukturą – działa również w charakterze podatnika VAT. Jeśli więc konsekwencją dokonania nakładów jest możliwość sprzedaży gruntów i w rezultacie wykonywanie czynności opodatkowanych VAT, to zachodzi dopuszczalność odliczenia podatku naliczonego związanego z taką inwestycją – i to w pełnej wysokości!
W mojej ocenie tezy zawarte w przywołanym wyroku NSA można wykorzystywać w innych podobnych sytuacjach, przy czym już niekoniecznie związanych z projektami tworzenia stref inwestycyjnych. Zatem prawa do odliczenia należałoby również się doszukiwać w przypadkach przygotowywania terenów do sprzedaży jako działek budowlanych dla mieszkańców. W tym zakresie potencjalne odliczenie mogłoby objąć koszty podziału nieruchomości, ogłoszeń i promocji, spraw prawnych związanych z wpisami w księgach wieczystych, a w niektórych sytuacjach nawet wydatków dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i procedur z tym związanych.
Oczywiście trzeba pamiętać, że każda sytuacja jest inna i w związku z tym konieczne są indywidualne analizy. Nie zmienia to jednak faktu, że nawet częściowe odliczenie może przynieść samorządowi znaczne korzyści. Takiego przypadku dotyczyła sprawa zakończona nieprawomocnym jeszcze wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 marca 2022 r. (sygn. akt I SA/Gd 1413/21). Mimo że wyrok z pewnością nie zadowolił w pełni jednostki samorządu (gdyż nie udało się przekonać sądu do pełnego prawa do odliczenia), to potwierdzenie prawa do częściowego odliczenia uznać należy za sukces.
Ścieżki rowerowe
problem Czy w przypadku budowy ścieżki rowerowej są szanse na odliczenie VAT?
odpowiedź W tym przypadku, podobnie jak przy drogach, dotyczy to sytuacji wyjątkowych i dodatkowo raczej większych miast, w których funkcjonuje odpłatna komunikacja zbiorowa. Na uwagę zasługuje w tym przypadku wyrok WSA w Łodzi z 19 października 2022 r. (sygn. I SA/Łd 449/22). Może być on traktowany jako swego rodzaju drogowskaz. Rozstrzygnięta wyrokiem sprawa dotyczyła miasta, które jest organizatorem lokalnego transportu zbiorowego i które poniosło wydatki na budowę blisko 15 km nowych, ogólnodostępnych dróg dla rowerów wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Co istotne, budowane ścieżki rowerowe dochodziły do węzłów przesiadkowych komunikacji miejskiej. Założeniem miasta bowiem jest, żeby drogi rowerowe i infrastruktura towarzysząca służyły w szczególny sposób infrastrukturze autobusowej. Innymi słowy: infrastruktura rowerowa była budowana w taki sposób, aby umożliwiała dojazd do wybranych przystanków autobusowych, a w konsekwencji przyczyniała się do korzystania przez mieszkańców z odpłatnej komunikacji autobusowej. W takim ujęciu, w ocenie samorządu, opisane nakłady wpływają na wzrost popytu na usługi komunikacji miejskiej, a tym samym wzrost dochodów z usług opodatkowanych VAT. Zachodzi zatem związek wydatków ze sprzedażą opodatkowaną VAT umożliwiający dokonanie obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.
Sąd stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, iż przedmiotowa inwestycja jest przeznaczona równocześnie do użytku publicznego oraz celów gospodarczych w rozumieniu VAT, w tym świadczenia usług transportowych opodatkowanych tym podatkiem. Nie ma zatem podstaw, aby miasto zostało całkowicie pozbawione prawa do odliczenia podatku naliczonego. Na uzasadnienie swojego stanowiska sąd przywołał wcześniejsze wyroki NSA z 3 września 2019 r. (sygn. akt I FSK 592/19) oraz WSA w Łodzi z 10 lutego 2022 r. (sygn. akt I SA/Łd 931/21).
Gdzie pojawia się potencjał dla optymalizacji
problem W jakich obszarach działalności samorządu można doszukiwać się jeszcze potencjalnej rezerwy, jeśli chodzi o odliczanie podatku naliczonego?
odpowiedź Wydaje się, że takiej rezerwy JST mogą się doszukiwać przede wszystkim w przypadku wydatków związanych ze sprzedażą nieruchomości, rozliczaniem użytkowania wieczystego, bieżącym utrzymaniem cmentarzy czy też zakupem usług prawnych. Szczególnie w tym ostatnim przypadku w wielu sytuacjach jednostki mogą być uprawnione do odliczenia pełnych kwot VAT, co potwierdza interpretacja dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z 29 czerwca 2022 r. (sygn. 0111-KDIB3-2.4012.301.2022.1.EJU). Oczywistą przeszkodą w realizacji omawianych uprawnień jest jednak bardzo często konieczność dokonywania żmudnych ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych wydatków. Niestety nie jest to często możliwe z uwagi na ogrom zadań spoczywających na samorządowcach. ©℗
