Możliwości przesuwania terminu płatności wynagrodzeń (nawet z korzyścią dla pracowników) w sferze budżetowej wydają się działaniami co najmniej wątpliwymi pod względem prawnym. Przede wszystkim warto przypomnieć, że w sferze samorządowej obowiązują specyficzne zasady wynagradzania, co ma podstawy w ustawie o pracownikach samorządowych. Na uwagę zasługuje art. 39 tej ustawy. Wynika z niego, że regulamin wynagradzania określa m.in. warunki wynagradzania, w tym częstotliwość wypłat. Podstawą prawną dla regulaminu wynagradzania jest zaś art. 9 kodeksu pracy.
Związanie przepisami
Przepisy obowiązującego w danej jednostce regulaminu wynagradzania są więc dla kierownika jednostki sektora finansów publicznych wiążące, m.in. co do częstotliwości wypłacania wynagradzania. Są to przepisy wewnętrznie obowiązujące.
Co istotne, przepisy te stanowią podstawę do dokonywania wydatków. W tym kontekście konieczne będzie odniesienie się do stosownych regulacji ustawy o finansach publicznych. Na uwagę szczególną zasługują przepisy art. 44 ust. 2 i 3. Są to fundamentalne zasady obowiązujące m.in. w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Warto zauważyć, że wydatek musi być ponoszony zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, a takimi przepisami są m.in. te dotyczące zasad wypłaty wynagrodzeń. Wydatek musi być także ponoszony w wysokości i w terminie wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Dodatkowo każdy wydatek musi mieć przymiot celowego i oszczędnego.
Możliwe naruszenie dyscypliny finansów
W sytuacji więc, w której doszłoby do wypłaty wynagrodzenia w innej częstotliwości niż ustalona w regulaminie wynagradzania, to nastąpiłoby naruszenie ww. przepisów, chyba że uprzednio kierownik jednostki zmodyfikowałby wspomniane zasady w zakresie częstotliwości wypłaty na określony okres. Konsekwencją naruszenia zasad może być nawet odpowiedzialność w trybie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ściślej rzecz ujmując, chodzi o naruszenie art. 11, gdzie postanowiono, że: „naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków”.
W orzecznictwie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w kontekście poruszonej problematyki wskazuje się na dwie istotne kwestie. Po pierwsze, pojęcie „przepisy dotyczące dokonywania poszczególnych wydatków” należy rozumieć szeroko, co oznacza, że dokonujący wydatku powinien przestrzegać wszystkich wiążących go jako dysponenta środków publicznych norm prawnych, nie tylko ustawowych, lecz także norm z wiążących umów, porozumień i innych tego typu czynności (por. np. orzeczenie GKO z 10 listopada 2016 r., sygn. akt BDF1.4800.49.2016). Po drugie, argumentuje się w orzecznictwie GKO, że przejawem naruszenia ww. przepisu może być nie tylko dokonanie wydatku z budżetu jednostki sektora finansów publicznych na cel nieprzewidziany w przepisach prawa, lecz także dokonanie wydatku bez zastosowania obowiązujących procedur czy z ich naruszeniem. Właśnie w ten ostatni aspekt ‒ dokonanie wydatku bez stosowania procedur, względnie z ich naruszeniem ‒ wpisuje się wcześniejsza wypłata wynagrodzenia dla pracownika. Rzecz jasna o tym naruszeniu można mówić wówczas, gdy uprzednio nie dokonano w danej jednostce zmiany przepisów w zakresie wynagradzania pracowników. Jednak nawet ta zmiana ‒ dokonana tylko okazjonalnie na potrzeby uniknięcia ewentualnych obciążeń publicznoprawnych ‒ jest kontrowersyjna, choćby z uwagi na przepisy, które nakładają na jednostki sektora finansów publicznych obowiązek dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny.
Podsumowując, należy wskazać, że istnieją różnego rodzaju przeciwwskazania do dokonywania wcześniejszej wypłaty wynagrodzenia w JST. Składają się na to różne argumenty, zarówno stricte prawne, jak i celowościowe. Warto dodać, że podane kwestie mogą być przedmiotem kontroli właściwej regionalnej izby obrachunkowej, która może wykazać nieprawidłowości. Wskazane działania mogą także budzić wątpliwości z uwagi na przesłankę gospodarności, a w tym zakresie Najwyższa Izba Kontroli może weryfikować działania JST. Uprawnienie NIK do kontroli gospodarności wydatków wynika z art. 5 ust. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. ©℗
Podstawa prawna
art. 39 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1834)
art. 9 ustawy z 26 czerwca 1974 r. ‒ Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1162)
art. 44 ust. 2 i 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1773)
art. 11 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289)
art. 5 ust. 2 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1200; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)