TEMAT: Przekazywanie środków dla zakładów
opieki zdrowotnej przez JST
PROBLEM: Podstawa prawna z punktu widzenia dyscypliny finansów publicznych
Jestem skarbnikiem w jednostce samorządu terytorialnego. Czy gminy mogą zgodnie z prawem przekazywać środki samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej? Czy nie naruszą wtedy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych? Jak ma się zachować skarbnik w takiej sytuacji?
29 maja br. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2019 r. (sygn. akt 4/17) stracił moc art. 59 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej (dalej: u.d.l.). TK zakwestionował ten przepis w zakresie, w jakim zobowiązuje jednostkę samorządu terytorialnego, będącą podmiotem tworzącym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (dalej: spzoz), „do pokrycia straty netto stanowiącej ekonomiczny skutek wprowadzania przepisów powszechnie obowiązujących, które wywołują obligatoryjne skutki finansowe dla działania spzoz”. Skutek prawny wyroku był odroczony o 18 miesięcy, ale ustawa w tym zakresie nie została zmieniona. Jednostki samorządu terytorialnego zaczęły więc szukać alternatywnych sposobów dofinansowania spzoz (pisaliśmy o tym 8 lipca 2021 r. w artykule „Szpitale na kolejnym zakręcie”, DGP nr 130). Pojawiły się też pytania, czy po wyroku TK jest to prawnie możliwe. Oczywiście wyrok ten – jakkolwiek istotny z punktu widzenia samorządów będących często podmiotami tworzącymi spzoz – nie oznacza, że samorządy nie będą mogły nadal ich wspierać z uwzględnieniem innych dostępnych mechanizmów prawnych.
Oceniając mechanizmy możliwego wsparcia, warto wspomnieć, że spzoz z punktu widzenia przepisów ww. ustawy ma status podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Pojęcie to zgodnie z art. 2 pkt 5 u.d.l. oznacza: „podmiot leczniczy, o którym mowa w art. 4, oraz lekarza, pielęgniarkę lub fizjoterapeutę wykonujących zawód w ramach działalności leczniczej jako praktykę zawodową, o której mowa w art. 5”. Wskazany art. 2 pkt 5 odsyła do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.l., gdzie z kolei postanowiono, że podmiotami leczniczymi są samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (spzoz).
Precyzyjne ustalenie statusu spzoz pod względem prawnym jest o tyle istotne, że wspomniana wyżej możliwość alternatywnego wsparcia opiera się właśnie na tym, iż może ono przysługiwać podmiotom wykonującym działalność leczniczą. Ową alternatywę stanowią zaś regulacje art. 114–117 u.d.l. Jednak podkreślić należy, że mogą one stanowić formę wsparcia dla podmiotów leczniczych tylko w ograniczonym zakresie. Ów zakres wyznacza art. 114 ust. 1 ww. u.d.l. Rozwinięcie tej regulacji stanowi m.in. art. 115 u.d.l., gdzie na uwagę zasługują ust. 1, 4 oraz 4a. [ramka]
Poznaj przepisy
Ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej
Art. 114
1. Podmiot wykonujący działalność leczniczą może otrzymać środki publiczne z przeznaczeniem na:
1) realizację zadań w zakresie programów polityki zdrowotnej, programów zdrowotnych i promocji zdrowia, w tym na zakup aparatury i sprzętu medycznego oraz wykonanie innych inwestycji koniecznych do realizacji tych zadań;
2) remonty;
3) inne niż określone w pkt 1 inwestycje, w tym zakup aparatury i sprzętu medycznego;
4) realizację projektów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), lub innych niż wymienione środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi na zasadach określonych w odrębnych przepisach;
5) cele określone w odrębnych przepisach oraz umowach międzynarodowych;
6) realizację programów wieloletnich;
7) pokrycie kosztów kształcenia i podnoszenia kwalifikacji osób wykonujących zawody medyczne.
Art. 115
1. Na realizację zadań, o których mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 i 4‒7, podmioty wykonujące działalność leczniczą mogą uzyskać środki finansowe na podstawie umowy zawartej:
1) ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez ministra, centralny organ administracji rządowej, wojewodę, a także z jednostką samorządu terytorialnego lub z uczelnią medyczną;
2) z innym podmiotem uprawnionym do finansowania tych zadań na podstawie odrębnych przepisów.
2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2019 r. poz. 1295 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 1378 i 2327) oraz w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818).
3. Na realizację zadań, o których mowa w art. 114 ust. 1 pkt 16, podmioty wykonujące działalność leczniczą mogą uzyskać od podmiotu, o którym mowa w ust. 1, z wyjątkiem uczelni medycznej, dotację w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, z zastrzeżeniem ust. 4.
4a. Podmiot leczniczy może uzyskać dotację od podmiotów, o których mowa w ust. 4, oraz jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadania, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 i 3, jeżeli dla inwestycji, przy pomocy której ma być realizowane dane zadanie, została wydana pozytywna opinia, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, chyba że opinia ta nie jest wymagana na podstawie przepisów tej ustawy.
Co na to regionalne izby obrachunkowe
JST mają zatem nadal prawnie zagwarantowaną możliwość wsparcia m.in. spzoz. Potwierdza to zresztą orzecznictwo nadzorcze regionalnych izba obrachunkowych. Tytułem przykładu można odnotować stanowisko zawarte w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 13 stycznia 2016 r. (nr 1/52/2016; źródło: bip.poznan.rio.gov.pl). Tamże stwierdzono m.in., że: „samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą otrzymać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego środki finansowe na cele i na zasadach określonych w przepisach art. 114‒117 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 618 ze zm.). Z przepisu art. 115 ust. 1 ustawy wynika, że na realizację zadań, o których mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 i 4‒7, podmioty wykonujące działalność leczniczą mogą uzyskiwać środki finansowe m.in. od jednostek samorządu terytorialnego. Środki te są przekazywane na podstawie umowy zawartej pomiędzy stronami (pomiędzy podmiotem wykonującym działalność leczniczą a jednostką samorządu terytorialnego). Zatem na realizację zadań wymienionych w podanych przepisach podmiot wykonujący działalność leczniczą będzie mógł otrzymać «wsparcie finansowe» w formie dotacji celowej od jednostki samorządu terytorialnego. W takim przypadku przepisy nie przewidują podjęcia przez organ stanowiący odrębnej uchwały. Wymagane jest natomiast zaplanowanie odpowiednich wydatków w budżecie i zawarcie umowy pomiędzy dotującym a dotowanym”.
Podział ról
Skoro już ustalono alternatywne możliwości wsparcia dla spzoz ze strony podmiotu tworzącego, przejść można do aspektu udziału skarbnika (i jego ewentualnej odpowiedzialności) w procedurze przekazania środków dotacyjnych z budżetu samorządowego. W tym miejscu przypomnieć należy o podstawowej kwestii, że to nie skarbnik wydaje wiążące decyzje w sprawie wydatkowania środków budżetowych. Czyni to kierownik jednostki, który na mocy art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 5. Co jednak istotne, w zakresie dokonywania wydatków, czyli m.in. przekazywania środków na dotacje np. dla spzoz, kierownika jednostki obowiązują zasady wynikające z art. 44 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 254 pkt 3 u.f.p. Z pierwszej z regulacji wynika, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Z kolei w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują zasady gospodarki finansowej wskazane w art. 254 pkt 3 u.f.p. I tak dokonywanie wydatków powinno następować w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Brak wstępnej kontroli może prowadzić do ukarania
W przypadku więc, gdy plan finansowy w danej podziałce klasyfikacji budżetowej (dział, rozdział, paragraf) na dany dzień jest zbyt niski w stosunku do dokonywanego wydatku, to w razie jego wykonania dochodzi do przekroczenia zakresu upoważnienia określonego planem finansowym w tej konkretnej podziałce klasyfikacyjnej. W takich sytuacjach odpowiedzialność spoczywa na kierowniku jednostki, także z perspektywy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Warto jednak podkreślić, że w pewnym aspekcie odpowiedzialność za taki stan rzeczy będzie ponosił skarbnik – główny księgowy jednostki. Wynika to ze specyficznego ukształtowania jego zadań w kontekście gospodarki finansowej w jednostce. Z art. 54 ust. 1 pkt 3 u.f.p. wynika bowiem, że głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych, zwanym dalej „głównym księgowym”, jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie dokonywania wstępnej kontroli:
a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym,
b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.
W praktyce skarbnik powinien więc dokonać oceny legalności danego wydatku pod względem formalno-finansowym.
Warto także dodać, że w praktyce wydatkowanie środków budżetowych (w znaczeniu decyzji kierownika jednostki) jest następstwem wspomnianej wyżej uprzedniej operacji – wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym – którą w sposób właściwy powinien wykonać skarbnik. Niewykonanie ww. operacji albo wykonanie jej w sposób niewłaściwy przez skarbnika jest penalizowane. Stanowi o tym art. 18b pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Postanowiono w nim, że „naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie lub nienależyte dokonanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji, jeżeli miało ono wpływ na:
1) dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych”.
Przedkładając ww. założenia interpretacyjne na aspekt budżetowy związany z planowaniem wydatku budżetowego w postaci dotacji dla spzoz, w pierwszej kolejności niezbędne jest właściwe wykonanie przez skarbnika obowiązków wynikających ze wspomnianej wstępnej kontroli. Punktem odniesienia dla skarbnika będą rzecz jasna stosowne podziałki klasyfikacyjne. I tak np. w sytuacji gdy wolą gminy byłoby przeznaczenie dotacji celowej dla spzoz na kwotę 100 000 zł na cele remontowe, a w dziale 851 (Ochrona zdrowia), rozdziale 85111 (Szpitale ogólne) i paragrafie 622 (Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych innych jednostek sektora finansów publicznych) nie byłoby zabezpieczonych środków w tej wysokości na określony dzień (np. byłoby 80 000 zł), to w przypadku podjęcia decyzji o wydatku dotacyjnym odpowiedzialność poniósłby zarówno kierownik jednostki (np. w gminie wójt gminy), jak i skarbnik, który w nienależyty sposób dokonał wstępnej kontroli operacji z planem finansowym.
Zatem w tych uwarunkowaniach prawnych ewentualna odpowiedzialność skarbnika jest zasadniczo związana z czynnościami typowo formalnoprawnymi a związanymi z kontrolowaniem stanu środków w planie finansowym, a nie z merytorycznymi decyzjami kierownika jednostki, który decyduje o wydatku z punktu widzenia jego materialno-prawnej podstawy.
Podsumowanie: Obowiązujące regulacje ustawy o działalności leczniczej mogą być pomocne przy wsparciu spzoz m.in. przez jednostki samorzadu terytorialnego jako podmioty tworzące. Z punktu widzenia dyscypliny finansów publicznych kluczowe jest jednak zachowanie wymogów formalno-prawnych związanych z zaplanowaniem wydatku na ww. cele w budżecie i właściwym wydatkowaniem środków, tj. w granicach planu finansowego na dzień dokonaniu wydatku. ©℗
Podstawa prawna
art. 44 ust. 1 pkt 3, art. 53 ust. 1 i 5, art. 254 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305)
art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 114 i art. 115 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 711)
art. 18b pkt 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289)