Zintegrowany plan inwestycyjny może zostać uchylony sądownie przed upływem pięciu lat od dnia jego wejścia w życie. Wtedy, w ciągu pół roku od tego zdarzenia, strony umowy urbanistycznej mogą od niej odstąpić. To zaś uruchomi lawinę problemów i kosztów, o których nowe przepisy milczą.
– Zintegrowany plan inwestycyjny jako akt prawa miejscowego będzie podlegał nie tylko procedurze nadzorczej wojewody, ale może być także zaskarżony do sądu administracyjnego, co z kolei może wyeliminować go – w całości lub w części – z obrotu prawnego – mówi Piotr Jarzyński, prawnik z Kancelarii Jarzyński & Wspólnicy, ekspert komitetu ds. nieruchomości Krajowej Izby Gospodarczej. Tłumaczy, że zgodnie z nowymi przepisami, jeśli ZPI zostanie uchylony, zmieniony lub zostanie stwierdzona jego nieważność przed upływem pięciu lat od dnia jego wejścia w życie, to strony umowy urbanistycznej mogą w terminie sześciu miesięcy od dnia uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności ZPI odstąpić od umowy urbanistycznej. – Problem w tym, że ustawa nie opisuje skutków takiego odstąpienia, a prędzej czy później strony ZPI staną przed dylematem, jak się między sobą rozliczyć – dodaje prawnik.
W ustawie wprowadzającej ZPI, czyli nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029), która obowiązuje od 24 września 2023 r., rzeczywiście na próżno szukać wskazówek tego dotyczących. – A to ważna kwestia, ponieważ może się zdarzyć, że w momencie odstąpienia od umowy inwestycja będzie w toku lub co gorsza zostanie wręcz całkowicie zrealizowana – podkreśla Piotr Jarzyński.
W zależności od okoliczności
Co więc odstąpienie od umowy oznacza dla stron? Wszystko zależy od tego, czy mowa o uchyleniu ZPI, jego zmianie, czy też może o stwierdzonej nieważności. Nad dwiema pierwszymi z trzech wspomnianych okoliczności kontrolę ma gmina. Można się zatem spodziewać, że nie będzie ona zainteresowana zerwaniem umowy, nie tylko z uwagi na potencjalną utratę korzyści z jej tytułu, lecz także z uwagi na to, że uchylenie lub zmiana ZPI będzie równoznaczna z uchyleniem lub zmianą planu miejscowego. To bowiem może z kolei spowodować powstanie określonych roszczeń odszkodowawczych z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chyba że – jak wskazuje Maciej Górski, partner i adwokat w GPLF Górski & Partners Law Firm – dojdzie do stwierdzenia nieważności ZPI, co może mieć miejsce w ramach tzw. postępowania nadzorczego wojewody lub orzeczenia sądu administracyjnego. To pierwsze jest możliwe w ograniczonym czasie: wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek przedłożyć wojewodzie uchwałę w sprawie ZPI w terminie siedmiu dni od jej podjęcia, następnie wojewoda ma 30 dni na ewentualne orzeczenie o nieważności uchwały. A w opinii prawnika w tak krótkim czasie zapewne nawet nie rozpoczną się prace projektowe niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę, a już na pewno nie zostaną dokonane żadne istotne nakłady, które w przypadku odstąpienia trzeba by rozliczyć. A zatem ryzyko wzajemnych rozliczeń należy uznać tu za czysto teoretyczne.
Jednak w sytuacji, gdy nieważność stwierdzi sąd administracyjny, nie ma wspomnianego ograniczenia czasowego. To oznacza, jak tłumaczy Maciej Górski, że uwzględnienie przez sąd skargi na plan powoduje stwierdzenie jego nieważności (w całości lub części) i wywołuje skutki od momentu uchwalenia planu miejscowego. Tym samym uchylony plan należy traktować tak, jakby nigdy nie został uchwalony.
Gdy poniesiono nakłady
A co, gdy faktycznie poczynione zostaną nakłady na inwestycję uzupełniającą. Jak wskazują prawnicy, wszystko zależy od praktyki stosowania przepisów i treści przyszłych umów urbanistycznych. Należy założyć, że będą one przewidywać – podobnie jak w przypadku umów drogowych – że nakłady na inwestycje uzupełniające bądź inne istotne świadczenia inwestora na rzecz gminy będą dokonywane dopiero po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę na inwestycję główną.
– Dzięki temu stwierdzenie nieważności ZPI do czasu uzyskania pozwoleń na budowę faktycznie uniemożliwiłoby ich uzyskanie, jednak w zasadzie nie wystąpiłoby ryzyko związane ze wzajemnymi rozliczeniami. Oczywiście może się zdarzyć także sytuacja, że do stwierdzenia nieważności ZPI dojdzie po uzyskaniu pozwoleń na budowę. Wówczas jednak uchylenie ZPI wcale nie musi być jednoznaczne z brakiem możliwości zrealizowania inwestycji. Na tle niejednoznacznego orzecznictwa sądowego nie można stanowczo stwierdzić, że stwierdzenie nieważności ZPI zawsze musi powodować stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na jego podstawie. Powstaje zatem pytanie, czy w takiej sytuacji strony umowy urbanistycznej będą zainteresowane odstąpieniem – dywaguje Maciej Górski.
Na pomoc kodeks cywilny
Na jakiej podstawie prawnej powinny więc oprzeć się strony, które chciałyby dokonać wzajemnych rozliczeń? Zdaniem Piotra Jarzyńskiego pewną podpowiedź stanowi uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano w nim, iż w przypadku odstąpienia od umowy urbanistycznej strony rozliczą się na zasadach ogólnych.
Podobnego zdania jest Joanna Maj, radca prawny w kancelarii SWK Legal. Jak wskazuje, w przepisach planistycznych nie ma co prawda literalnego odesłania do regulacji ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1615; dalej: k.c.) w zakresie nieuregulowanym na gruncie administracyjnym, ale wydaje się uzasadnione, aby w szczególnych przypadkach strony umowy mogły skorzystać z dobrodziejstwa odstąpienia od umowy, przewidzianego w art. 492 k.c.
Zgodnie z tą regulacją, jeżeli uprawnienie do odstąpienia od umowy wzajemnej zostało zastrzeżone na wypadek niewykonania zobowiązania w terminie ściśle określonym, strona uprawniona może w razie zwłoki drugiej strony odstąpić od umowy bez wyznaczenia terminu dodatkowego. To samo, w opinii Joanny Maj, dotyczy przypadku, gdy wykonanie zobowiązania przez jedną ze stron po terminie nie miałoby dla drugiej strony znaczenia ze względu na właściwości zobowiązania albo ze względu na zamierzony przez nią cel umowy, wiadomy stronie będącej w zwłoce.
Piotr Jarzyński zwraca uwagę również na art. 494 par. 1 k.c., w którym wskazano, że strona odstępująca od umowy wzajemnej jest obowiązana zwrócić drugiej stronie wszystko, co otrzymała od niej na mocy umowy, a druga strona jest obowiązana to przyjąć. Strona, która odstępuje od umowy, może żądać nie tylko zwrotu tego, co świadczyła, lecz również na zasadach ogólnych naprawienia szkody wynikłej z niewykonania zobowiązania. – Użyte w tym przepisie sformułowanie obowiązku zwrotu jako „wszystko, co otrzymała od niej na mocy umowy” oznacza co do zasady przedmiot świadczenia, czyli np. rzecz. Nie zawsze jednak jest możliwy zwrot takiego świadczenia np. w umowach o dzieło, o roboty budowlane – informuje Piotr Jarzyński.
W jego opinii w takiej sytuacji należałoby rozważyć, czy charakter konkretnej umowy wzajemnej daje możliwość dosłownie wydania przedmiotu świadczenia. Jeżeli nie byłoby to możliwe, to należy wziąć pod uwagę dokonanie zwrotu równowartości ekonomicznej przedmiotu świadczenia. To wiązałoby się z koniecznością wydania wartości przysporzenia, które otrzymało się od drugiej strony. W takiej sytuacji zwrot przedmiotu świadczenia następowałby poprzez wydanie równowartości pieniężnej, na co wskazuje też Sąd Najwyższy w wyroku z 25 sierpnia 2016 r. (sygn. akt V CSK 678/15).
– Ale zarówno w ramach inwestycji głównej, jak i inwestycji uzupełniającej mogą być wykonane roboty budowlane i może powstać obiekt budowlany. Wtedy, przez analogię, można się odwołać np. do praktyki i orzecznictwa dotyczącego rozliczenia stron po odstąpieniu od umowy o roboty budowlane, gdzie najczęściej nie ma możliwości zwrotu przez inwestora obiektu budowlanego wykonawcy. Stąd rozliczenie za wykonane prace następuje jedynie w pieniądzu – wyjaśnia Piotr Jarzyński.
Gotowa inwestycja
A jakie skutki wywoła unieważnienie ZPI już po zrealizowaniu inwestycji głównej? – W takiej sytuacji powstaje pytanie o legalne jej funkcjonowanie wobec wyeliminowania aktu prawa miejscowego, będącego podstawą wydania pozwolenia na budowę. Sądy administracyjne różnie podchodzą do tego typu zagadnienia – zauważa Piotr Jarzyński. Jak wskazuje, jedne uznają, że w sytuacji podobnej do tej wspomnianej należy stwierdzić nieważność pozwolenia na budowę. Inne natomiast stoją na stanowisku, że skoro plan miejscowy obowiązywał w momencie wydania pozwolenia na budowę, to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Do tego dochodzi art. 494 par. 1 k.c., w którym przewidziano prawo dochodzenia odszkodowania na zasadach ogólnych jedynie dla strony, która odstąpiła od umowy. – Dotyczy to całej szkody (wynikłej z niewykonania zobowiązania), która polega na pomniejszeniu majątku poszkodowanego oraz na utracie korzyści. Oznaczałoby to, że tylko jedna ze stron umowy urbanistycznej – gmina albo inwestor odstępujący od umowy – byłaby uprawniona do domagania się takiego roszczenia. Prezentowane są jednak poglądy, że nie wyłącza to możliwości domagania się przez drugą stronę (która nie odstąpiła od umowy) zapłaty kar umownych czy odszkodowania – podkreśla Piotr Jarzyński.
Przedmiotem umowy urbanistycznej może być też zbycie przez inwestora nieruchomości na rzecz gminy. Wtedy, w opinii prawnika, odstąpienie od umowy sprzedaży nieruchomości, a także inne podobne czynności prawne, takie jak odstąpienie od umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego oraz rozwiązanie umowy sprzedaży nieruchomości, wywierają jedynie skutek obligacyjny, inaczej mówiąc nie powodują automatycznie przejścia własności nieruchomości z powrotem na zbywcę, lecz wymagają złożenia przez strony stosownego oświadczenia woli o powrotnym przeniesieniu własności. Taki wniosek wypływa z uchwały Sądu Najwyższego siedmiu sędziów z 27 lutego 2003 r. (sygn. akt III CZP 80/02). ©℗
Piotr Jarzyński wskazuje też na sytuację, w której gmina po odstąpieniu od umowy urbanistycznej powinna zwrócić inwestorowi należącą do niego wcześniej nieruchomość gruntową np. z wybudowaną przez niego szkołą, ale inwestor może być niezainteresowany przejęciem takiego obiektu, a gmina chciałaby dalej z niego korzystać (niekoniecznie na podstawie umowy najmu lub dzierżawy). W takim przypadku, w opinii prawnika, musiałoby dojść do porozumienia, a gmina miałaby kupić nieruchomość od inwestora.
Z kolei zdaniem Piotra Kołodziejczaka, radcy prawnego, partnera w Dr Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp.k. w Poznaniu, możliwe jest także rozliczenie stron według przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 410 k.c. i następne). Będzie to w szczególności uzasadnione, gdy umowa urbanistyczna nie będzie mogła być zakwalifikowana jako umowa wzajemna. – Osobnym zagadnieniem jest kwestia ewentualnego naprawienia szkody, jaką poniosła dana strona. Strona, która będzie poszkodowana zarówno co do strat, jak i utraconych korzyści i jednocześnie będzie potrafiła wykazać wystąpienie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, może dochodzić naprawienia szkody od swojego kontrahenta. Istnienie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej jednak niekoniecznie musi być oczywiste, w szczególności w zakresie ewentualnego przypisania winy kontrahentowi. W wielu przypadkach może zaistnieć też przyczynienie się do szkody samego poszkodowanego – podkreśla Piotr Kołodziejczak.
Pomocne negocjacje
Prawnicy doradzają, by przed podpisaniem przez strony umowy urbanistycznej, podczas obowiązkowych negocjacji, szczegółowo ustalić treść umowy, wzajemne świadczenia czy wreszcie sam projekt ZPI. – Podczas negocjacji strony mogą uregulować także zasady dotyczące wzajemnych roszczeń, a przynajmniej nie ma przepisu, który by tego zabraniał – uzupełnia Joanna Maj.
Szczególnie że – jak wyjaśnia Piotr Kołodziejczak – wydaje się uzasadnione, by umowę urbanistyczną kwalifikować jako umowę o dominujących cechach cywilnoprawnych, co w szczególności oznacza, że zastosowanie do niej znajdzie zasada swobody zawierania umów (art. 3531 k.c.). Strony tej umowy mają zatem istotny wpływ na ukształtowanie jej treści. Mogą więc określić szczegółowe zasady rozliczeń przewidzianych na wypadek odstąpienia jednej ze stron od umowy. Przykładowo mogą to być zapisy dotyczące sposobu kalkulacji wartości zwracanych świadczeń, procedury dotyczącej ewentualnych spłat czy też nawet specyficznego ukształtowania poziomu ryzyka każdej ze stron w zakresie ponoszenia ciężarów konsekwencji zdarzenia kreującego podstawę do odstąpienia od umowy. – W podobnych ramach możliwe jest uregulowanie zasad odpowiedzialności za ewentualne szkody poszczególnych stron. W danych warunkach celowe może okazać się posłużenie się instytucją kar umownych dla uproszczenia kwestii kalkulacji szkody. Niekiedy uzasadnione będzie też przyjęcie przez strony stosownych limitów czy nawet wyłączeń w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej. Ułatwi to rozstrzyganie ewentualnych sporów – tłumaczy Piotr Kołodziejczak. ©℗
