Zaświadczenie A1: kolejne zmiany w procedurze

TSUE w niedawnym wyroku stwierdził, że instytucja wydająca A1 może je wycofać z urzędu bez konsultacji ze swoimi odpowiednikami w innych krajach. To ważna informacja dla pracodawców delegujących pracowników za granicę.

Zaświadczenie A1 stwierdza, że dana osoba podlega systemowi zabezpieczenia społecznego państwa, w którym wydano taki dokument. A to oznacza, że nie podlega temu systemowi w innym państwie objętym koordynacją systemów ubezpieczeń społecznych, w którym wykonuje pracę najemną lub na własny rachunek. Wynika to z zasady określonej w art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (dalej: rozporządzenie 883/2004). Zgodnie z nią osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Zaświadczenie ma więc ogromne znaczenie dla polskich przedsiębiorców, którzy delegują pracowników do wykonywania pracy za granicę i opłacają za nich składki w Polsce. Uzyskanie dla swoich pracowników zaświadczeń A1 powoduje, że nie muszą opłacać składek w krajach, w których praca jest wykonywana, co istotnie obniża koszty prowadzenia działalności.

Nic więc dziwnego, że coraz więcej przedsiębiorców, zresztą nie tylko polskich, ubiega się o takie zaświadczenie dla swoich pracowników. W Polsce wydaje je i cofa ZUS, który postępuje zgodnie z procedurą określoną w poradniku „Jak otrzymać zaświadczenie A1”.

Ostatnio właśnie TSUE wydał wyrok, który tę procedurę po stronie ZUS pozwoli jeszcze uprościć. Trybunał w wyroku z 16 listopada 2023 r. w sprawie C-422/22 stwierdził, że ZUS (sprawa dotyczyła Polski) może wycofać takie zaświadczenie bez konsultacji ze swoimi odpowiednikami w innych krajach zainteresowanymi w danej sprawie. Tym bardziej zatem pracodawcy powinni dokładać wszelkiej staranności przy składaniu wniosku o wydanie zaświadczenia, aby później nie ponosić finansowych konsekwencji.

zdaniem eksperta

Konieczna należyta staranność

Polskie firmy delegujące pracowników za granicę powinny wykazywać należytą staranność przy składaniu wniosków o zaświadczenie A1. W najnowszym orzeczeniu Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok z 16 listopada 2023 r. w sprawie C-422/22) uznał, że ZUS może bowiem wycofać zaświadczenie A1 po ponownej weryfikacji informacji „z urzędu” i to bez uprzedniego wszczynania procedury dialogu i koncyliacji z właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich celem określenia ustawodawstwa krajowego mającego zastosowanie. Dla polskich firm może to oznaczać konieczność opłacania składek w innym państwie członkowskim.

Prawo do kontroli zaświadczenia A1 na terytorium świadczenia pracy mają odpowiednie organy lub podmioty odpowiedzialne na terytorium danego państwa członkowskiego. W każdym państwie UE są to różne organy lub podmioty i przyjmują różne nazwy. Kontrola ta dotyczy prawidłowości delegowania pracowników na terytorium danego kraju, a w szczególności ustalenia: czy pracodawca delegujący pracownika do innego kraju rzeczywiście prowadzi znaczną działalność na terytorium innego państwa członkowskiego oraz czy pracownik delegowany na terytorium innego kraju wykonuje pracę na tym terytorium tylko tymczasowo. Brak zaświadczenia A1, poza obowiązkiem opłacenia składek w państwie przyjmującym i obowiązkiem zwrotu otrzymanych świadczeń, może w niektórych sytuacjach skutkować nałożeniem na firmę znaczącej kary finansowej, a nawet zawieszeniem możliwości świadczenia usług w państwie przyjmującym (np. we Francji).

Zaświadczenie A1 wydane przez ZUS potwierdza zatem, że w okresie pracy za granicą właściwe jest ustawodawstwo polskie, a więc składki powinny być opłacane w Polsce. Stać się może jednak inaczej, gdy ZUS „z urzędu” dokona ponownej weryfikacji informacji, na podstawie których wydał zaświadczenie A1. W takiej sytuacji ZUS wycofa zaświadczenie A1 i stwierdzi brak podlegania ustawodawstwu polskiemu, co z kolei będzie oznaczało konieczność opłacenia składek w innym państwie członkowskim. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie tylko potwierdził, że ZUS może wycofać zaświadczenie A1 w wyniku ponownego badania informacji „z urzędu”, lecz także może to uczynić bez uprzedniego wszczynania procedury dialogu i koncyliacji z właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich celem określenia ustawodawstwa krajowego mającego zastosowanie. Polskie firmy powinny zatem z należytą starannością wypełniać wnioski o zaświadczenia A1 i przedstawiać prawdziwe informacje oraz dokonywać ich weryfikacji. W przeciwnym razie konieczne może się okazać opłacanie składek w innym państwie. ©℗

Wniosek elektroniczny

Z wnioskiem o wydanie zaświadczenia A1 może wystąpić pracodawca, a w pewnych przypadkach także pracownik. W praktyce jednak zazwyczaj pracodawca występuje zbiorczo o wydanie A1 za swoich pracowników.

Obecnie domyślnym sposobem składania wniosku jest forma elektroniczna. Wynika to z dodanego w ubiegłym roku do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych art. 83d. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu wniosek taki jest zgłaszany do ZUS w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym albo z wykorzystaniem sposobu potwierdzania pochodzenia oraz integralności danych udostępnionego bezpłatnie przez ZUS w systemie teleinformatycznym. W praktyce na PUE ZUS dostępny jest kreator wniosku o wydanie zaświadczenia A1.

Zaświadczenie A1 wystawiane jest w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną ZUS przez udostępnienie go na profilu informacyjnym osoby składającej wniosek w PUE ZUS.

Ustawa systemowa dopuszcza składanie wniosku także w postaci papierowej „w szczególnych przypadkach”, nie definiując jednak, o jakie sytuacje chodzi. Jeśli wniosek zostanie złożony w formie papierowej, zaświadczenie A1 zostanie także wystawione w formie papierowej.

Jakie warunki

ZUS we wspomnianym na początku poradniku wyjaśnia, że w przypadku delegowania pracowników do wykonywania pracy na terytorium innego państwa członkowskiego muszą być spełnione przesłanki wynikające z art. 12 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 oraz art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (We) nr 987/2009 z 16 września 2009 r., dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. ZUS wyda zaświadczenie, gdy zostaną spełnione następujące warunki:

• praca za granicą musi być wykonywana w imieniu przedsiębiorstwa, które pracownika deleguje, co oznacza m.in. że:

– istnieje bezpośredni związek między pracownikiem i pracodawcą,

– przedsiębiorstwo, które deleguje pracownika, musi zachować prawo do określenia charakteru pracy wykonywanej przez pracownika delegowanego,

– praca musi być wykonywana dla przedsiębiorstwa, które deleguje,

– pracownik nie może zostać pozostawiony przez przedsiębiorstwo, do którego został oddelegowany, do dyspozycji innego przedsiębiorstwa w państwie członkowskim, w którym się znajduje,

– znaczna część działalności musi być prowadzona w Polsce;

• okres delegowania nie może przekroczyć 24 miesięcy;
• pracownik nie może być wysłany, by zastąpić innego pracownika delegowanego;
• pracownik zatrudniony w celu oddelegowania przed jego rozpoczęciem musi podlegać polskiemu ustawodawstwu przynajmniej przez miesiąc;
• znaczna część działalności przedsiębiorstwa delegującego musi być prowadzona w Polsce.

Kryteria uznania ostatniego warunku za spełniony określone zostały w decyzji komisji administracyjnej ds. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nr A2 z 12 czerwca 2009 r. dotyczącej wykładni art. 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie ustawodawstwa mającego zastosowanie do pracowników delegowanych i osób wykonujących pracę na własny rachunek, tymczasowo pracujących poza państwem właściwym. Zatem w celu stwierdzenia, że znaczna część działalności przedsiębiorstwa delegującego prowadzona jest w Polsce, ZUS będzie badał:

• liczbę pracowników wykonujących pracę w Polsce i za granicą;
• liczbę umów realizowanych w Polsce i za granicą;
• wartość uzyskiwanego przez firmę delegującą obrotu – ZUS zaznacza, ze jeśli obrót wynosi w Polsce ok. 25 proc. obrotu całkowitego, warunek ten można uznać za spełniony, a przypadki, w których obrót jest niższy niż 25 proc., wymagają pogłębionej analizy;
• inne kryteria określone w decyzji A2 (np. miejsce, w którym rekrutowani są pracownicy delegowani; miejsce, w którym zawierana jest większość umów z klientami; miejsce, w którym firma ma zarejestrowaną siedzibę).©℗

ZUS podkreśla, że kryteria te rozpatrywane są łącznie, po dokonaniu indywidualnej oceny ich spełnienia. ZUS zastrzega jednak, że pod uwagę może wziąć także inne kryteria uwzględniające charakter działalności prowadzonej przez przedsiębiorstwo.

Trzeba dodać, że TSUE dość wąsko rozumie wyjątek od zasady ogólnej, jaką jest wspomniane na początku podleganie przepisom ubezpieczenia kraju, w którym wykonuje się pracę. Delegowanie pracowników do 24 miesięcy jest takim wyjątkiem, ale nie może ono mieć zastosowania do sytuacji, gdy w kraju, z którego pracownicy są delegowani, wykonywane są tylko prace administracyjne. A taki model działania mają np. agencje pracy tymczasowej. Trybunał w wyroku z 3 czerwca 2021 r. (sygn. C-784/19) podkreślił, że to odstępstwo nie może mieć zastosowania do tego rodzaju podmiotów. Zatem uzyskanie zaświadczenia A1 nie jest możliwe, gdy np. polska agencja w Polsce tylko rekrutuje pracowników, ponieważ te działania nie prowadzą do osiągnięcia zysku agencji, ale są warunkiem do osiągnięcia zysku agencji.

Jeśli ZUS uzna, że warunki do wydania zaświadczenia są spełnione, wydaje je. Okres delegowania pracownika, a co za tym idzie wydania zaświadczenia, nie może przekraczać 24 miesięcy. Jeśli jednak ZUS uzna, że warunki nie są spełnione, wyda decyzję o odmowie wydania zaświadczenia. Tego rodzaju decyzje mogą zostać zaskarżone do sądu powszechnego (nie administracyjnego).

Trzeba w tym miejscu przypomnieć o wejściu w życie 1 lipca 2023 r. unijnego porozumienia ramowego w sprawie stosowania art. 16 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w przypadkach zwyczajowej transgranicznej pracy zdalnej na terenie UE, EOG i Szwajcarii. Porozumienie to dotyczy zasad podlegania systemowi zabezpieczenia społecznego danego państwa, m.in. osób wykonujących pracę zdalną z innego kraju niż ten, w którym znajduje się siedziba pracodawcy. Dzięki porozumieniu możliwe jest wykonywanie pracy zdalnej z zagranicy w wymiarze do 50 proc. czasu pracy, nie ryzykując objęcia przepisami ubezpieczeniowymi.

Ostatnią deską ratunku dla pracodawców, którzy nie spełniają warunków do uzyskania zaświadczenia dla swoich pracowników (np. działalność w Polsce jest prowadzona w zbyt małym zakresie), jest doprowadzenie do zawarcia porozumienia wyjątkowego, w którym ustalone zostaną odstępstwa od ogólnych zasad dotyczących ustalania ustawodawstwa właściwego wynikających z rozporządzenia 883/2004. Taka możliwość wynika z art. 16 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, gdzie wskazano, że dwa lub kilka państw członkowskich, ich władze lub organy mogą przewidzieć, za wspólnym porozumieniem, w interesie niektórych osób lub niektórych grup osób, wyjątki od przepisów zawierających reguły ustalania ustawodawstwa właściwego. Pracodawca chcący uzyskać takie porozumienie w swojej sprawie powinien złożyć do ZUS wniosek na druku US-36.

Wycofanie

Mimo że zaświadczenie jest wydawane na określony czas, w każdej chwili może być wycofane, jeśli okaże się, że zmieniły się okoliczności i dana osoba nie spełnia już warunków podlegania ubezpieczeniom społecznym w Polsce. Zaświadczenie A1 może zostać wycofane przez ZUS zarówno z urzędu, jak i na wniosek instytucji innego państwa członkowskiego, która zakwestionowała wydane przez ZUS zaświadczenie. Instytucje w innych krajach mogą przeprowadzać kontrole, z których może wyniknąć, że dany pracownik spełnia warunki do objęcia ubezpieczeniem w danym kraju, mimo że posiada polskie zaświadczenie A1. Co jednak ważne, zaświadczenie takie jest wiążące zarówno dla instytucji, w którym praca jest wykonywana, jak i dla sądów tego państwa członkowskiego, nawet jeżeli stwierdzą one, że warunki działalności danego pracownika najemnego w sposób oczywisty nie są objęte przedmiotowym zakresem zastosowania tego przepisu rozporządzenia (WE) nr 883/2004. Na takim stanowisku stoi TSUE – np. postanowienie z 24 października 2017 r. w sprawie Belu Dienstleistung GmbH & Co KG/Stefan Nikless (C-474/16). Zatem instytucja zagraniczna nie może samodzielnie „unieważnić” polskiego zaświadczenia, może jedynie zwrócić się do ZUS z wnioskiem o sprawdzenie jego zasadności.

Zanim ZUS wycofa zaświadczenie, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające lub kontrolę. Jeśli ujawnią one, że:

• dowody lub oświadczenia złożone przez wnioskodawcę na potrzeby wydania zaświadczenia A1 były niezgodne ze stanem faktycznym,
• zmieniły się okoliczności, na podstawie których wydano zaświadczenie A1

– zaświadczenie będzie wycofane.

Trzeba przy tym pamiętać, że wycofanie zaświadczenia A1 może również nastąpić na wniosek samego ubezpieczonego, ale tylko wtedy, gdy to jest uzasadnione (ubezpieczony nie spełnia już warunków do jego posiadania). Jak podkreśla ZUS, ubezpieczony nie może sam zdecydować, że nie chce już podlegać polskim ubezpieczeniom społecznym. Podleganie ubezpieczeniu w Polsce lub w innym z krajów następuje bowiem z mocy prawa, a nie z woli ubezpieczonego.

Wycofanie A1 przez ZUS – zarówno w wyniku postępowania wszczętego z urzędu, jak i na wniosek instytucji zagranicznej – może mieć poważne skutki zarówno dla firmy, jak i dla ubezpieczonego. W zależności od okoliczności może to się wiązać z koniecznością zapłaty składek w państwie, do którego delegowano pracownika, jak również np. koniecznością zwrotu świadczeń pobranych przez pracownika.

Jak wspomniano na początku, TSUE uznał, że poszczególne instytucje ubezpieczeniowe w danym państwie nie muszą konsultować się z instytucjami zagranicznymi. Dotychczas także np. polskie sądy uznawały, że taka konsultacja powinna była zostać przeprowadzona. Można tu wskazać np. wyrok SN z 10 września 2020 r., sygn. akt III UK 296/19, w którym sąd stwierdził, że samo poinformowanie o wycofaniu albo o zamiarze wycofania zaświadczenia A1 nie prowadzi do zabezpieczenia interesów pracownika. Nie gwarantuje bowiem, że dana osoba zostanie rzeczywiście objęta systemem zabezpieczenia społecznego „właściwym” w świetle przepisów unijnych o koordynacji. Dlatego też, zdaniem SN, na instytucji cofającej zaświadczenie A1 powinien ciążyć obowiązek uzgodnienia z instytucją właściwą innego państwa członkowskiego stanowiska dotyczącego objęcia ubezpieczeniem na zasadach analogicznych, jakie wypracowano w odniesieniu do tymczasowego ustalania ustawodawstwa dla pracowników delegowanych (art. 13 rozporządzenia 883/2004). ©℗