Kontrole prezesa UOKiK – jak się do nich należycie przygotować i uniknąć kłopotów?

Wprawdzie kontrole czy przeszukania prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie budzą tak dużych emocji jak np. niezwykle widowiskowe przeszukania tzw. trzyliterowych służb, jednak nie należy ich bagatelizować. Prezes UOKiK jest organem administracji rządowej wyposażonym w jeden z najszerszych (o ile nie najszerszy) wachlarzy uprawnień do bezpośredniej kontroli. A dowody zebrane podczas tych czynności pozwalają mu na wydawanie decyzji nakładających wysokie, nawet wielomilionowe kary pieniężne. Poniżej przedstawiamy praktyczne wskazówki, które mogą pomóc się przygotować do takiej wizyty w firmie.

Przedsiębiorcy mają świadomość możliwości nakładania przez prezesa UOKiK kar w wysokości do 10 proc. obrotu uzyskanego w poprzednim roku. Pojawiające się w mediach komunikaty o wszczynaniu postępowań przeciwko znanym podmiotom ‒ jak chociażby ostatnio przeciwko Biedronce, Media Markt, Sephorze, Zalando czy Glovo ‒ mogą sprawiać wrażenie, że szef UOKiK prowadzi postępowania i czynności kontrolne jedynie wobec dużych graczy rynkowych. To zdecydowanie błędne założenie – na „wizytę” UOKiK muszą się przygotować wszyscy przedsiębiorcy, także ci o małych obrotach. W rzeczywistości katalog podmiotów, wobec których organ może wszcząć postępowanie ‒ a w konsekwencji podjąć czynności kontrolne ‒ jest szeroki, co wynika z pojemnej definicji przedsiębiorcy zamieszczonej w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej: u.o.k.k.). Oprócz wspomnianych spółek, prezes urzędu może prowadzić działania także wobec osób fizycznych prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, w tym przedsiębiorców wykonujących wolne zawody, np. architektów czy lekarzy, a także ‒ co może być zaskakujące ‒ wobec osób fizycznych, które nie prowadzą działalności gospodarczej. Ten ostatni przypadek ma zastosowanie jedynie w toku postępowań z zakresu kontroli koncentracji i dotyczy takich osób fizycznych, które sprawują kontrolę nad co najmniej jednym przedsiębiorcą i podejmują czynności związane z objęciem kontroli nad kolejnym podmiotem.

Co istotne, nie ma także znaczenia „narodowość” (tj. siedziba) przedsiębiorcy. Wystarczy, że ten prowadzi działalność, która wywołuje skutki na terytorium Polski.

• Jakimi narzędziami bezpośredniej kontroli dysponuje prezes UOKiK?

Podstawowym narzędziem są kontrole przeprowadzane u przedsiębiorców. Jest to najczęściej wykorzystywane przez prezesa UOKiK narzędzie w ramach wszystkich prowadzonych postępowań administracyjnych z obszarów:

• ochrony konkurencji,
• kontroli koncentracji,
• przewagi kontraktowej,
• zatorów płatniczych,
• zbiorowych interesów konsumentów.

Jednak zdecydowanie najwięcej emocji wśród przedsiębiorców budzi przeszukanie. Ta najbardziej ingerująca w ich działalność forma kontroli może być przeprowadzana przez prezesa urzędu tylko w ramach postępowań z zakresu ochrony konkurencji, tj. postępowań dotyczących antykonkurencyjnych porozumień i nadużycia pozycji dominującej.

W przypadku postępowań z zakresu naruszenia zbiorowych interesów konsumentów prezesowi przysługuje inne specjalne narzędzie, jakim jest kontrola z wykorzystaniem tzw. tajemniczego klienta, podczas której upoważniony pracownik UOKiK podejmuje próbę zakupu towaru. [ramka 1]

Jednak to nie wszystko. „Sprawdzam” może też mówić Inspekcja Handlowa (dalej: IH), której działalnością również kieruje szef UOKiK. IH jest wyspecjalizowanym organem kontrolnym przeprowadzającym kontrole na jego zlecenie. W 2021 r. przeprowadziła łącznie aż 18 928 kontroli u przedsiębiorców, a w 2022 r. – prawie 19,7 tys.

Inspekcja najczęściej sprawdza poprawność oznaczania cen przez przedsiębiorców. Przypomnijmy, że w ubiegłym roku prezes urzędu informował, że w I półroczu 2022 r. IH przeprowadziła kontrole w zakresie prawidłowego informowania o cenach towarów i usług u 1637 przedsiębiorców, w tym m.in. w 987 placówkach handlu detalicznego, 99 placówkach usługowych oraz 4 placówkach usług hotelarskich. Zintensyfikowane akcje inspekcji, polegające na kontroli oznaczania cen przez przedsiębiorców, są często przeprowadzane np. w czasie zawirowań ekonomicznych, tak jak ubiegłoroczne kontrole cen w sklepach w związku z wprowadzeniem rządowej tarczy antyinflacyjnej bądź w odpowiedzi na nowelizację przepisów z zakresu prawa konsumentów (vide obecne monitorowanie przestrzegania przez przedsiębiorców wymogów dyrektywy Omnibus). Ponadto w okresie letnim prezes UOKiK zwykle zleca IH kontrolę cen w skupach i łańcuchu dostaw warzyw i owoców sezonowych. I tak w lipcu br. pracownicy inspekcji dokonali kontroli w skupach malin, weryfikując, czy doszło do zmowy cenowej bądź wykorzystywania przewagi kontraktowej. Choć prezes wskazał, że pierwsze wyniki kontroli nie dają podstaw do postawienia takich zarzutów, to w alternatywnym scenariuszu kontrole IH mogłyby zaowocować wszczęciem przez organ postępowania antymonopolowego pod zarzutem zmowy cenowej bądź postępowania w sprawie nadużycia przewagi kontraktowej.

• Czy można uciec przed lupą prezesa?

Mimo że działania kontrolne UOKiK w dużo mniejszym zakresie obejmują obszar ochrony konkurencji, nie należy zakładać, że do takiej kontroli nigdy nie dojdzie. Stosunkowo niewielką aktywność organu można zaobserwować w obszarze postępowań z zakresu kontroli koncentracji, gdzie bezpośrednie działania kontrolne są niezwykle rzadkie. Ostatnie takie działanie miało miejsce w 2017 r., kiedy prezes UOKiK przeprowadził kontrolę w siedzibie Polska Press, sprawdzając, czy przedsiębiorca wykonał warunki nałożone w decyzji wyrażającej zgodę na dokonanie koncentracji. Zweryfikowano, czy podmiot, któremu przedsiębiorstwo sprzedało wskazany w decyzji tytuł prasowy i dwie domeny internetowe, rzeczywiście był niezależny od Polska Press.

Żaden przedsiębiorca, niezależnie od wielkości, nie powinien z góry zakładać, że nigdy nie znajdzie się w obszarze zainteresowania prezesa UOKiK, a w jego siedzibie czy miejscu wykonywania działalności nie pojawią się kontrolerzy, chociaż oczywiście w przypadku mikro i małych przedsiębiorców istnieje większe prawdopodobieństwo, że ewentualna kontrola zostanie przeprowadzona przez IH. Pojawia się zatem pytanie: kiedy przedsiębiorca może spodziewać się wizyty kontrolerów z UOKIK? Mówiąc wprost: zawsze. Prezes urzędu, z wyjątkiem kontroli prowadzonych w ramach postępowań z zakresu zatorów płatniczych, nie jest zobowiązany do zawiadamiania przedsiębiorcy o planowanych czynnościach. Wprawdzie na początku roku publicznie zapowiadał podjęcie działań kontrolnych w kwestii poprawności oznaczania cen w sklepach internetowych oraz wskazał konkretne sieci sklepów, w których IH miała przeprowadzać kontrole stacjonarne, jednak taka zapowiedź miała charakter incydentalny. Można przypuszczać, że prezes UOKiK miał na celu zmotywowanie przedsiębiorców do wprowadzenia zmian wynikających z dyrektywy Omnibus. Czasem pojawiają się także komunikaty o podjętych kontrolach, np. w skupach warzyw i owoców.

Mniej szczęścia mają przedsiębiorcy działający w branży e-commerce, którzy o kontroli z reguły dowiadują się dopiero wtedy, gdy otrzymują wezwanie do usunięcia naruszeń, których pracownicy UOKiK już się dopatrzyli. Ich działalność można bowiem skontrolować… przeglądając ich strony internetowe. W związku z tym, że taka kontrola w żaden sposób nie zaburza pracy przedsiębiorcy, prezes UOKiK nie jest zobowiązany do spełniania takich wymogów formalnych jak przy realnej wizycie u przedsiębiorcy.

Nieco inaczej jest w przypadku IH, która z reguły musi zawiadamiać o planowanej kontroli. Wyjątek stanowią kontrole przeprowadzane przez inspekcję na podstawie odrębnych ustaw, które wyłączają obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o planowanej kontroli, co dotyczy m.in. kontroli wszczynanych na podstawie u.o.k.k.

• W jaki sposób UOKiK może bezpośrednio skontrolować przedsiębiorcę i co mogą sprawdzać pracownicy urzędu?

Niezależnie od tego, czy kontrola jest podejmowana w związku z postępowaniem dotyczącym podejrzenia naruszenia prawa konkurencji lub zbiorowych interesów konsumentów, wykorzystywania przewagi kontraktowej albo jest związana z zatorami płatniczymi, uprawnienia kontrolujących oraz zasady przeprowadzania czynności są bardzo podobne.

Kontrola może być przeprowadzona w siedzibie przedsiębiorcy bądź w miejscu wykonywania działalności, np. w sklepie czy w lokalu usługowym przedsiębiorcy, a po ostatniej nowelizacji u.o.k.k. część czynności kontrolnych może zostać przeprowadzona w centrali lub delegaturze urzędu.

Taka wizytacja w firmie rozpoczyna się doręczeniem przedsiębiorcy upoważnienia prezesa UOKiK do przeprowadzenia kontroli oraz okazaniem legitymacji służbowych przez pracowników urzędu. Osoby upoważnione do udziału w kontroli, niebędące pracownikami UOKiK bądź IH, okazują dokumenty potwierdzające ich tożsamość.

Kontrolujący podczas czynności są uprawnieni do wstępu do budynków, lokali i innych pomieszczeń oraz środków transportu przedsiębiorcy. W związku z tym, że czynności kontrolujących są nakierowane na pozyskiwanie dowodów, mogą oni żądać od przedsiębiorcy udostępnienia wszelkiego rodzaju dokumentów, sprzętu elektronicznego, nośników informacji czy systemów informatycznych, które mogą zawierać dowody w sprawie. Kontrolujący z udostępnionych materiałów mogą sporządzać notatki bądź zażądać od kontrolowanego sporządzenia kopii lub wydruków. W toku czynności mogą także odbierać ustne wyjaśnienia.

Na przeprowadzenie czynności kontrolnych, które najbardziej ingerują w działalność przedsiębiorcy (tj. kontroli tajemniczego klienta oraz przeszukań w sprawach z zakresu ochrony konkurencji) prezes urzędu potrzebuje uprzedniej zgody Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: SOKiK). To znaczy, że np. w przypadku wnioskowania o możliwość przeprowadzenia przeszukania organ musi najpierw wykazać przed SOKiK, że:

• zachodzi uzasadnione podejrzenie poważnego naruszenia przepisów u.o.k.k. oraz
• może dojść do zatarcia dowodów.

Przypomnijmy teraz, jak wyglądają poszczególne czynności kontrolne.

▶ Kontrola tajemniczego klienta może zostać przeprowadzona tylko w sprawach z zakresu naruszenia zbiorowych interesów konsumentów i polega na próbie zakupu towaru. Jej celem jest weryfikacja, czy przedsiębiorca na etapie przedkontraktowym spełnia obowiązki informacyjne wobec konsumentów. Pracownik UOKiK jest zobowiązany do okazania przedsiębiorcy legitymacji służbowej oraz doręczenia upoważnienia prezesa UOKiK do przeprowadzenia kontroli wraz z postanowieniem SOKIK wyrażającym zgodę na jej przeprowadzenie. Jednak w tym przypadku ma to miejsce dopiero po dokonaniu próby zakupu towaru. W zależności od zakresu upoważnienia prezesa UOKiK, możliwe jest dalsze kontynuowanie czynności kontrolnych na zasadach zwykłej kontroli.

▶ W przypadku kontroli IH kontrolerzy również są zobowiązani do doręczenia przedsiębiorcy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (dokument ten wydaje wojewódzki inspektor IH) oraz okazania legitymacji służbowych.

▶ W przypadku przeszukania pracownicy UOKiK jeszcze przed rozpoczęciem czynności, oprócz okazania legitymacji służbowych, są zobowiązani do doręczenia przedsiębiorcy:

• upoważnienia prezesa UOKiK do przeprowadzenia przeszukania oraz
• postanowienia SOKIK wyrażającego zgodę na przeprowadzenie przeszukania. [ramka 2]

• Jakie są prawa i obowiązki przedsiębiorcy podczas czynności kontrolnych?

Obowiązkiem przedsiębiorcy w każdym przypadku jest m.in.:

• udzielanie żądanych informacji,
• umożliwienie kontrolującym wstępu do budynku, lokali i pomieszczeń w siedzibie przedsiębiorcy bądź miejscu wykonywania działalności, a także do środków transportu przedsiębiorcy,
• udostępnienie żądanych materiałów, np. dokumentów, urządzeń oraz nośników elektronicznych,
• udostępnienie kontrolującym w miarę możliwości osobnego zamykanego pomieszczenia na czas prowadzenia czynności.

Podstawowym obowiązkiem przedsiębiorcy jest współdziałanie z kontrolującymi, choć regulacje u.o.k.k. przewidują wyjątki od tej zasady. Można np. odmówić udzielenia informacji żądanych przez kontrolujących, gdy mogłoby to narazić kontrolowanego lub jego osoby najbliższe na odpowiedzialność karną. Z kolei, gdyby ujawnione w toku kontroli dokumenty zawierały łącznie korespondencję pomiędzy kontrolowanym a niezależnym adwokatem, radcą prawnym lub prawnikiem z Unii Europejskiej (tj. dokumenty zawierające informacje objęte tajemnicą zawodową profesjonalnego pełnomocnika), dotyczącą postępowania, w wyniku którego jest przeprowadzana kontrola, wówczas kontrolowany musi zgłosić ten fakt kontrolującym. W takiej sytuacji kontrolujący powinni:

• zostawić te dokumenty w miejscu kontroli lub
• w przypadku powzięcia wątpliwości co do oświadczenia przedsiębiorcy – zabezpieczyć wskazane dokumenty i przekazać je do SOKiK w celu rozstrzygnięcia, czy dokumenty rzeczywiście zawierają informacje chronione (tzw. procedura kopertowa).

Ponadto przedsiębiorca powinien pamiętać o przysługujących mu uprawnieniach. W przypadku przeszukania może złożyć zażalenie na postanowienie SOKiK wyrażające zgodę na przeprowadzenie przeszukania. Z kolei w przypadku kontroli i przeszukań może złożyć zażalenie na konkretne czynności kontrolne, które zdaniem przedsiębiorcy wykraczają poza zakres kontroli lub przeszukania.

Należy zapamiętać, że o ile samo upoważnienie do przeprowadzenia kontroli nie podlega zaskarżeniu, o tyle na podstawie art. 59 prawa przedsiębiorców przedsiębiorca może zgłosić sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych z naruszeniem prawa.

W przypadku kontroli prowadzonej przez IH przedsiębiorcy przysługuje – oprócz uprawnienia do wniesienia sprzeciwu – także zażalenie na postanowienie o zabezpieczeniu dowodów.

• Jakie mogą być skutki uchybień?

Uchybienia związane z czynnościami kontrolnymi najczęściej mogą polegać na uniemożliwieniu lub utrudnieniu rozpoczęcia lub przeprowadzenia kontroli albo przeszukania. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest umożliwienie kontrolującym zarówno rozpoczęcia czynności, jak i ich sprawnego przeprowadzenia.

Za utrudnianie wszczęcia kontroli bądź przeszukania, a także za utrudnianie czynności w toku kontroli i przeszukania prowadzonych przez UOKiK, na przedsiębiorców mogą zostać nałożone wysokie kary pieniężne w wysokości do 3 proc. obrotu osiągniętego w poprzednim roku obrotowym, natomiast na osobę zarządzającą może zostać nałożona kara w wysokości do 50-krotności przeciętnego wynagrodzenia.

Inne sankcje są przewidziane za utrudnianie kontroli prowadzonej przez IH. Wprawdzie kara finansowa jest dużo niższa niż w przypadku kontroli prowadzonych przez UOKiK, gdyż na osobę, która uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie kontroli, jest nakładana kara grzywny w wysokości do 5 tys. zł, ale istnieje możliwość nałożenia na taką osobę kary aresztu do 30 dni.

Jeśli prezes UOKiK w toku kontroli czy przeszukania pozyska dowody na dokonanie przez przedsiębiorcę naruszenia, to efektem jest wszczęcie postępowania przeciwko przedsiębiorcy, a następnie nałożenie na niego kary przewidzianej w odpowiedniej ustawie. Za naruszenie prawa konkurencji lub zbiorowych interesów konsumentów może np. zostać nałożona kara w wysokości do 10 proc. ubiegłorocznego obrotu, a w sprawach dotyczących wykorzystania przewagi kontraktowej – do 3 proc. ubiegłorocznego obrotu.

W przypadku kontroli IH stwierdzenie naruszenia może skutkować wydaniem decyzji ingerującej w obrót produktem. Może to być:

• zarządzenie pokontrolne do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości,
• nakazanie niezwłocznego usunięcia naruszeń,
• nakazanie wstrzymania obrotu tym produktem.

IH po stwierdzeniu nieprawidłowości może także nakładać kary pieniężne wynikające z odrębnych ustaw, np. na podstawie art. 6 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług może nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości do 20 tys. zł bądź do 40 tys. zł w przypadku m.in. trzykrotnego naruszenia przepisów ustawy przez przedsiębiorcę w ciągu jednego roku.

Nie zapominajmy, że jeśli IH podczas kontroli stwierdzi, że uchybienie mogłoby np. naruszać zbiorowe interesy konsumentów, może przekazać pozyskane w toku kontroli dowody prezesowi UOKiK, co może prowadzić do wszczęcia przez niego postępowania.

• W jaki sposób przygotować się na wizytę pracowników UOKiK?

Można wskazać trzy zadania dla przedsiębiorcy, aby był dobrze przygotowany na kontrolę pracowników UOKiK.

▶ Audyt. Aby przedsiębiorca mógł czuć się bezpiecznie podczas niespodziewanej wizyty pracowników UOKiK bądź IH, musi przede wszystkim przeprowadzić audyt i zrewidować, czy wszystkie aspekty prowadzonej działalności są zgodne z obowiązującymi przepisami.

Oczywiście nie w każdym przypadku pozwoli to przedsiębiorcy uniknąć sankcji ze strony IH czy prezesa UOKiK. Jeśli bowiem prezes – jeszcze przed podjęciem czynności kontrolnych – pozyskał jakiekolwiek dowody na naruszenie przepisów przez przedsiębiorcę, może nie być możliwe całkowite uniknięcie nałożenia kary. Niemniej jednak stwierdzenie podczas kontroli czy przeszukania, że przedsiębiorca już zaniechał niezgodnej z prawem praktyki, jest zdecydowanie korzystniejsze dla przedsiębiorcy niż stwierdzenie, że prawo jest nadal łamane. Pamiętać należy, że dobrowolne zaniechanie naruszenia przez przedsiębiorcę jest jedną z okoliczności łagodzących, która ma istotny wpływ na obniżenie kary pieniężnej nakładanej przez organ.

▶ Compliance i szkolenia. Trzeba zawczasu przygotować się na ewentualną kontrolę bądź przeszukanie. Jest to możliwe dzięki wprowadzeniu przez przedsiębiorcę programu compliance, w ramach którego będą się odbywać regularne szkolenia pracowników na temat zmieniających się przepisów, a także istotnych aspektów zachowania się pracowników przedsiębiorcy podczas czynności kontrolnych. Przeszkolenie pracowników może uchronić przedsiębiorcę przed nałożeniem kary finansowej za utrudnianie wszczęcia czy też przeprowadzenia kontroli lub przeszukania.

Warto wiedzieć, że prezes UOKiK nakładał już na przedsiębiorców kary wynikające z niewłaściwego zachowania pracowników. Nałożył np. ponad 2 mln zł kary za usunięcie przez pracownika przedsiębiorcy pliku na komputerze podczas kontroli. Wymierzył też karę ponad 130 mln zł za utrudnianie rozpoczęcia czynności kontrolnych i niewydanie wszystkich żądanych przez kontrolujących dokumentów i nośników informacji. Zdarzało się, że kary były nakładane za zerwanie plomby czy zmianę hasła do poczty elektronicznej.

▶ Czujne oko. Obecność prawnika wyspecjalizowanego w zagadnieniach kontrolnych może zapewnić przedsiębiorcy poczucie bezpieczeństwa. Prawnik przeanalizuje, czy organ kontrolny spełnił wymogi formalne i jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli oraz będzie czuwał nad prawidłowym przebiegiem czynności. Zadba nie tylko o to, by nie zostały naruszone prawa przedsiębiorcy, lecz także o to, by przedsiębiorca nie podejmował działań, które mogłyby skutkować nałożeniem kary za utrudnianie kontroli czy przeszukania.

• Co czeka firmy w przyszłości?

W tym roku weszła w życie nie tylko dyrektywa Omnibus, która wpłynęła na zwiększenie liczby kontroli prezesa UOKiK i IH w zakresie odpowiedniego oznaczania cen produktów i usług przez przedsiębiorców, ale od 20 maja obowiązuje także nowelizacja u.o.k.k., która m.in. wprowadziła opisaną powyżej procedurę kopertową, dotyczącą kontroli korespondencji z adwokatem i radcą prawnym.

Ponadto na uchwalenie czeka kolejna nowelizacja u.o.k.k., która ma wdrożyć rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2394 z 12 grudnia 2017 r. w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów i uchylające rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 (Dz.Urz. UE z 2017 r. L 345, s. 1) i w konsekwencji rozszerzyć:

• możliwość przeprowadzenia przeszukania na sprawy z zakresu naruszenia zbiorowych interesów konsumentów;
• zakres kontroli tzw. tajemniczego klienta o możliwość dokonania kontrolowanego zakupu, a więc oceny nie tylko – jak dotychczas – etapu przedstawiania oferty, ale oceny całego procesu kontraktowego dokonywanego z konsumentem; w tym celu przewidziane jest posługiwanie się przez pracowników UOKiK w toku czynności fałszywą tożsamością;
• zakres uprawnień prezesa UOKiK w odniesieniu do przedsiębiorców działających w branży e-commerce; kontrole stron internetowych w pewnych przypadkach będą mogły zakończyć się nawet ich zablokowaniem.

Prezes UOKiK w tym roku sygnalizował również konieczność wprowadzenia zmian w ustawie regulującej działalność IH, które zwiększyłyby jej skuteczność, jednak na konkretne propozycje należy jeszcze zaczekać. Analizując kierunek wprowadzanych modyfikacji prawnych, które mają docelowo zwiększyć skuteczność działań prezesa UOKiK, a także biorąc pod uwagę zauważalną intensyfikację jego działań w obszarze kontrolnym, która została wcześniej istotnie ograniczona z powodu pandemii COVID-19, należy w najbliższym okresie spodziewać się wzrostu liczby kontroli. Zatem już dziś warto podjąć działania, które uchronią przedsiębiorców przed omówionymi rodzajami ryzyka. ©℗