Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów oddanych na cele mieszkaniowe w prawo własności z perspektywy czasu okazało się rozwiązaniem słusznym i potrzebnym. Choć wskutek tego jednostki publiczne – samorządy i Skarb Państwa – zostały pozbawione części istotnego źródła dochodów, zrobiono to w taki sposób, aby nie zrujnować ich budżetów. Opłaty przekształceniowe wnoszone przez nowych właścicieli gruntów pokrywają bowiem wpływy z dawnych opłat rocznych. Oczywiście z wyjątkami uzasadnionymi stanem prawnym nieruchomości. Oraz zgodnie z ogólną zasadą udzielania wysokich bonifikat w przypadku jednorazowej zapłaty opłaty przekształceniowej.

Obecnie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu dochodzi na skutek zakończenia budowy budynku mieszkalnego i jego dopuszczenia do użytkowania. Ustawodawca przewidział też szczególne rozwiązanie prawne dla gruntów niezabudowanych na 1 stycznia 2019 r. (czyli w dniu, w którym prawo użytkowania wieczystego przekształciło się w prawo własności), które siłą rzeczy nie przekształciły się z tym dniem, ale później zostały przeznaczone na cele mieszkaniowe. Rozwiązanie zrównujące sytuację prawną nowych inwestycji mieszkaniowych ze wszystkimi innymi już przekształconymi uznać należy za właściwe. Dzięki niemu zachowujemy jednolitą sytuację prawną gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe, wygaszając stopniowo kolejne użytkowania wieczyste.

Rok przekształcenia – kłopotliwe wyliczenia

Przy tej okazji pojawia się ciekawe zagadnienie prawne, o dużym znaczeniu fiskalnym: jak rozliczać opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w roku, w którym przekształciło się ono we własność. Wydawać by się mogło, że nie ma o czym dyskutować, a art. 13 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1495 ze zm.; dalej: ustawa przekształceniowa) wprowadza jasne i czytelne zasady. Skoro nowy nabywca płaci opłatę przekształceniową, począwszy od 1 stycznia roku następnego po tym, w którym nastąpiło przekształcenie, a opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za rok, w którym nastąpiło przekształcenie, jest wymagalna w pełnej wysokości, to trzeba płacić „pełną wysokość” i już.

Jasne jest zatem, kto ma płacić. Zawsze inwestor, który w dniu zakończenia budowy był użytkownikiem wieczystym, nawet jeśli na dzień wymagalności świadczenia, czyli 31 marca, użytkowanie wieczyste już nie istniało, bo budynek dopuszczono do użytkowania przed tą datą. Nabywcy mieszkań kupują bowiem udział we własności gruntu jako prawo związane z odrębną własnością lokalu. To oczywiste.

Ale nie jest już takie oczywiste, ile musi zapłacić za użytkowanie wieczyste inwestor kończący w danym roku budowę. Jeśli przykładowo do przekształcenia doszło w ostatnim dniu lutego i użytkowanie wieczyste trwało tylko dwa miesiące, to czy opłata jest wymagalna za 2 miesiące, czy też za 12 miesięcy? Z ostatniego zdania art. 13 ust. 3 ustawy przekształceniowej wynika, że opłata jest „wymagalna w pełnej wysokości”. Tylko tyle. Czym jest owa pełna wysokość?

Za 12 miesięcy czy za mniej?

Dziś przeważa pogląd, że pełna wysokość opłaty rocznej to opłata za 12 miesięcy. Bo celem ustawodawcy, który nałożył na nowego właściciela obowiązek uiszczania opłaty przekształceniowej dopiero od 1 stycznia roku następnego po przekształceniu, na pewno nie było pozbawienie poprzedniego właściciela dochodów.

Ja się z tym poglądem stanowczo nie zgadzam. Celem ustawodawcy na pewno było to, co jest wyrażone w uzasadnieniu ustawy. A w nim (druk sejmowy nr 2673) czytamy: „należna właścicielom zapłata za grunt będzie oparta na dotychczasowym systemie odpłatności corocznej. A zatem nie będzie obciążała użytkowników wieczystych ponad dotychczasowe zobowiązania z tego tytułu i dodatkowo umożliwi zaplanowanie płatności w budżetach domowych. Najważniejszą korzyścią dla beneficjentów ustawy (w szczególności właścicieli lokali w budynkach wielolokalowych) będzie przewidywalność wysokości opłat przekształceniowych, które zastąpią zmienne (często gwałtownie zwiększające się) opłaty z tytułu użytkowania wieczystego”.

Okazuje się, że celem ustawodawcy było zachowanie dotychczasowego systemu odpłatności corocznej, a przede wszystkim ochrona interesów finansowych beneficjentów przekształcenia. To zrozumiałe, bo przecież opłaty roczne co do zasady płaci się przez 20 lat, czyli za przekształcenie płaci się 20 proc. wartości opłat należnych, gdyby przekształcenia nie było. Co więcej, niektórym beneficjentom ustawowo przysługują bonifikaty sięgające 60 proc., a inni mogą korzystać z bonifikat w wysokości ustalonej przez organy poprzedniego właściciela (czasem sięgają one nawet 98 proc.).

Komplementarne przepisy

Gdy wiemy, że celem ustawy nie była ochrona doraźnego interesu finansowego poprzedniego właściciela, musimy zadać sobie pytanie, jak się ma art. 13. ust. 3 ustawy przekształceniowej do art. 238 k.c., w myśl którego „użytkownik wieczysty uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną”, oraz do art. 71 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344), zgodnie z którym „w razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za rok, w którym prawo wygasło, podlega zmniejszeniu proporcjonalnie do czasu trwania użytkowania wieczystego w tym roku”.

W moim przekonaniu przepisy te nie są dla siebie konkurencyjne, ale komplementarne. Obliczając pełną wysokość opłaty rocznej, należy stosować cały – powtarzając za uzasadnieniem projektu ustawy – „dotychczasowy system odpłatności corocznej”, który zawiera w sobie także normy art. 238 k.c. i art. 71 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Innymi słowy, inwestor w roku, w którym doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, powinien zapłacić za czas faktycznego trwania tego prawa, a pełna wysokość opłaty rocznej za przykładowe dwa miesiące trwania użytkowania wieczystego wynosić będzie dwie dwunaste opłaty rocznej za pełen rok. I to jest pełna wysokość opłaty rocznej wymagalnej z tytułu użytkowania wieczystego w roku przekształcenia.

Opłaty za nieistniejące prawo

Wiem, że dotychczasowa praktyka pobierania opłat jest zupełnie inna. Ale w demokratycznym państwie prawa nie znajduje uzasadnienia pobieranie świadczeń za nieistniejące prawo. Nie jest rolą inwestora łatanie dziur budżetowych samorządów i Skarbu Państwa opłacaniem opłat za czas, gdy użytkowanie wieczyste nie istnieje.

Należy zatem uznać, że ustawodawca świadomie obciążył nowego właściciela opłatami przekształceniowymi, począwszy od roku następującego po roku przekształcenia, bo wiedział, że tuż po przekształceniu dochodzi do sprzedaży lokali mieszkalnych i rzeczywistymi beneficjentami przekształcenia są nowi lokatorzy – nabywcy mieszkań. To im dał kolejną ulgę w postaci przesunięcia w czasie momentu, w którym rozpoczyna się obowiązek wnoszenia opłaty przekształceniowej.

Gdyby ustawodawca chciał obciążać użytkownika wieczystego opłatą z tytułu użytkowania wieczystego za okres, w którym użytkowanie wieczyste nie istnieje, musiałby z systemu prawnego wyłączyć stosowanie norm art. 238 k.c. i art. 71 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrot „wymagalna w pełnej wysokości” nie wyłącza bowiem nakazu pobierania opłat jedynie za faktyczny czas trwania prawa użytkowania wieczystego.©℗