PFR nie jest organem administracyjnym i nie ma uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych, a zatem przedsiębiorcy powinni wnosić pozwy na drodze cywilnej. Orzekł tak Naczelny Sąd Administracyjny

Przedsiębiorcy, którym nie udało się uzyskać subwencji z tytułu Tarcz Finansowych Polskiego Funduszu Rozwoju, musieli zmierzyć się nie tylko z brakiem możliwości złożenia odwołań od decyzji organu (w sytuacji gdy w całości odmówiono przyznania wsparcia finansowego). Wątpliwości prawników wzbudziła również kwestia wyboru sądu (powszechnego lub administracyjnego), do którego można złożyć ewentualny pozew. Jednoznacznie rozwiał je właśnie Naczelny Sąd Administracyjny, który po raz pierwszy wypowiedział się w sprawie właściwości sądów. Prawnicy są jednak podzieleni co do oceny skutków postanowienia.
Brak uprawnień do wydawania decyzji
Źródłem sprawy była skarga wniesiona przez fundację, której PFR odmówił przyznania subwencji w ramach Tarczy Finansowej 1.0 dla małych i średnich firm. Była to pierwsza edycja programu wsparcia dla przedsiębiorców, którzy ponieśli straty finansowe w związku z ograniczeniami działalności gospodarczej podczas pandemii koronawirusa. Fundacja próbowała się odwołać od niekorzystnej decyzji, jednak bezskutecznie.
Ostatecznie sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Do postępowania włączył się także rzecznik małych i średnich przedsiębiorców, który argumentował, że to ścieżka sądowo-administracyjna jest właściwa do rozpatrywania skargi przedsiębiorcy. Wskazywał przy tym na to, że PFR działa jednostronnie i władczo, jest również podmiotem, który wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej. Sąd nie przychylił się jednak do stanowiska rzecznika MŚP. Stwierdził, że umowa łącząca PFR i przedsiębiorcę ma charakter jednoznacznie cywilnoprawny, dlatego sąd administracyjny nie może jej rozpoznawać.
Skargę kasacyjną rozpatrzył następnie NSA, który podzielił stanowisko sądu niższej instancji. Co istotne, w uzasadnieniu podkreślono, że PFR nie jest organem administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ takiego statusu nie przyznano mu w odpowiednich przepisach ustawowych. Realizuje on jedynie część zadań z zakresu administracji publicznej, powierzonych przez Radę Ministrów.
Jak wskazał NSA, „Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych”. Skarga kasacyjna została więc oddalona ze względu na brak właściwości do jej rozpatrzenia przez sąd administracyjny.
Większa pewność przedsiębiorców
Jak ocenia adwokat Zbigniew Karaś, partner w Kancelarii Karaś i Wspólnicy, orzeczenie NSA to pozytywny sygnał dla tych wnioskodawców, którzy nie otrzymali subwencji z tarcz finansowych pomimo formalnego spełniania postawionych kryteriów. Jego zdaniem przedsiębiorcy nie tylko zyskali pewność, że ewentualny pozew powinni złożyć do sądu powszechnego, ale też mocne argumenty do wykorzystania w sali sądowej. Chodzi przede wszystkim o to, że NSA kilkukrotnie podkreślił, iż PFR wykonuje zadania publiczne.
- Dochodząc roszczeń przeciwko PFR przed sądem cywilnym, w szczególności gdy fundusz, nadużywając przewagi kontraktowej, podejmował dyskrecjonalne decyzje bez wskazywania przedsiębiorcom uzasadnienia, należy uwypuklać ten aspekt. A więc podkreślać, że swoboda kontraktowa PFR była ograniczona tym, iż nie realizował on swojego własnego programu czy też inwestycji na zasadach rynkowych. Ten aspekt powinien postawić pod znakiem zapytania decyzje PFR, w których beneficjenci nie mieli możliwości poznania podstaw odmowy udzielenia subwencji finansowej - podkreśla mec. Zbigniew Karaś.
Zaskakujące rozstrzygnięcie
Nieco mniej optymistycznie postanowienie NSA ocenia adwokat Anna Çoban, partner w Kancelarii Adwokackiej Çoban Legal. Jej zdaniem rozstrzygnięcie nie jest do końca pozytywne dla przedsiębiorców, poza tym w kontekście zadań wykonywanych przez PFR zaskakuje.
- Do tej pory argumentowano, że PFR działa bezprawnie, ponieważ zamyka przedsiębiorcom drogę do procedury odwoławczej na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, a skoro uznano, że należy oceniać umowę łączącą PFR z przedsiębiorcą z punktu widzenia przepisów cywilnoprawnych, te argumenty nie będą teraz już mieć znaczenia. Sądy powszechne będą badać z punktu widzenia przepisów prawa cywilnego, czy i na jakiej podstawie powinna być określona procedura odwoławcza w regulaminie PFR i czy fundusz działał bezprawnie, nie zawierając w regulaminie takich postanowień - tłumaczy prawniczka.
Jej zdaniem postępowanie administracyjne byłoby dla przedsiębiorców bardziej korzystne choćby z tego powodu, że to na PFR spoczywałby ciężar dowodu. W procesie cywilnym role się odwrócą.
- Z drugiej jednak strony w postępowaniu cywilnym regulamin oraz umowa z PFR będzie badana zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Może to umożliwić sądowi stwierdzenie, czy wszystkie postanowienia umowne są zgodne z prawem, oraz przesądzenie, czy w regulaminie powinno się znaleźć postanowienie dotyczące uzasadnienia decyzji o przyznaniu lub nieprzyznaniu subwencji, co umożliwiłoby skuteczną drogę odwoławczą - wskazuje Anna Çoban.
Zdaniem prawniczki nie można też wykluczyć, że interpretacja dotycząca statusu PFR ulegnie jeszcze zmianie poprzez orzecznictwo.
- Możliwe, że kiedy pierwsze sprawy trafią do sądów powszechnych, a w końcu do rozpoznania do Sądu Najwyższego lub zostanie skierowane do niego pytanie prawne, to SN nie poprze stanowiska NSA albo dokładnie wyjaśni, na jakiej podstawie działa w takim wypadku PFR, skoro nie można jego działania uznać za władcze ani jako organu - konkluduje mec. Anna Çoban.
Tarcza Finansowa PFR 1.0 w liczbach / Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe
Postępowanie administracyjne byłoby dla przedsiębiorców bardziej korzystne choćby z tego powodu, że to na PFR spoczywałby ciężar dowodu. W procesie cywilnym role się odwrócą

orzecznictwo

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21. www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia