W artykule DGP nr 123 z 29 czerwca 2021 r. („Który sąd skontroluje decyzje PFR? Przedsiębiorcy czekają na ostateczny wyrok”) kwestia kontroli sądowej rozstrzygnięć Polskiego Funduszu Rozwoju (PFR) w ramach Tarczy Finansowej dla Małych i Średnich Firm (MSP) została przedstawiona jako dyskusyjna. W rzeczywistości zarówno przepisy prawa materialnego, jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinny pozostawiać w tym zakresie wątpliwości, tj. właściwości drogi cywilnej - pisze Zbigniew Karaś, partner w Kancelarii Karaś i Wspólnicy.
Temat dopuszczalności kontroli sądów administracyjnych w sprawach związanych z pomocą publiczną udzielaną przez PFR zdaje się nie gasnąć nawet mimo tego, że WSA w Warszawie (jedyny właściwy miejscowo do ich rozpoznania, ze względu na siedzibę PFR) już trzykrotnie wyraził swoje zdanie w tym zakresie – dwa razy w odniesieniu do Tarczy Finansowej PFR dla MSP i raz w odniesieniu do Tarczy Finansowej PFR dla Dużych Firm. W dalszym ciągu część prawników złudnie liczy na to, że los przedsiębiorców zostanie odmieniony, jak po dotknięciu magiczną różdżką, i NSA zajmie odmienne stanowisko niż WSA w Warszawie.
Wszystko wskazuje, że do tego jednak nie dojdzie. Przede wszystkim NSA wypowiadał się już w podobnych kwestiach, i to w składach siódemkowych, o czym więcej poniżej. W naszej ocenie nie ma więc podstaw do wstrzymywania się o kolejne kilkanaście miesięcy z dochodzeniem środków z tarczy (tyle może zająć wydanie wyroku przez NSA) i w interesie przedsiębiorców jest jak najszybsze złożenie pozwów przed sądami powszechnymi.
Mechanika decyzji PFR
We wspomnianym artykule zignorowano mechanikę udzielania wsparcia w ramach Tarczy Finansowej PFR dla MSP, wskazując, że brak możliwości złożenia odwołania od decyzji PFR odmawiającej wsparcia w całości nastręcza wątpliwości co do sposobu kwestionowania decyzji funduszu. Przede wszystkim między stronami w chwili złożenia wniosku dochodzi do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która wygasa (w mojej ocenie nie zawsze skutecznie) dopiero na skutek odmownej decyzji PFR o udzieleniu subwencji finansowej w całości. W tej sytuacji przedsiębiorca mógł, a nawet powinien podjąć działania mające na celu wyeliminowanie okoliczności leżących u podstaw decyzji odmownej, np. spłacić zaległości w US czy ZUS na dzień składania wniosku, zaktualizować dane o pracownikach w ZUS lub złożyć deklarację korygującą w US. Następnie przedsiębiorca miał możliwość ponowić złożenie wniosku o udzielenie wsparcia, gdyż po otrzymaniu decyzji odmownych PFR nie wprowadził żadnego limitu wniosków. Dopiero gdy natura błędu nie pozwalała wyeliminować go własnym działaniem przedsiębiorcy, konieczne było zwrócenie się do PFR w ramach postępowania wyjaśniającego.
Należy oczywiście zgodzić się z tym, że część rozstrzygnięć PFR obiektywnie nie mogła podlegać jakiejkolwiek merytorycznej ocenie na etapie wnioskowania, a tym samym przedsiębiorca nie mógł podjąć działań, które zbliżyłyby go do otrzymania wsparcia. Mowa tu o wszelkich decyzjach z enigmatycznym uzasadnieniem wskazującym, że PFR powziął wątpliwość co do charakteru działalności przedsiębiorcy.
Wadliwe postanowienie WSA we Wrocławiu
Zwolennikom administracyjnej ścieżki paliwa dostarczyło postanowienie WSA we Wrocławiu z 3 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 27/21). Sąd doszedł tu do konkluzji, że analiza obowiązujących regulacji prawnych pozwala przyjąć, że PFR, załatwiając sprawy z wniosków o udzielenie subwencji finansowej dla MSP, działa w znaczeniu funkcjonalnym jako organ administracji publicznej, wykonując zadanie powierzone z zakresu administracji rządowej.
Wbrew stanowisku prezentowanemu przez WSA we Wrocławiu administracja publiczna może działać w różnych formach, w tym także w formach przynależnych prawu prywatnemu, tj. chociażby przez zawieranie umów cywilnoprawnych. Wadliwość stanowiska prezentowanego przez wrocławski WSA wynika ze skoncentrowania się sądu wyłącznie na zasadach działania PFR, przy pominięciu formy, w jakiej dochodzi do zawarcia umowy między beneficjentem a PFR.
Podkreślają to uzasadnienia postanowień WSA w Warszawie, w których sąd zwraca uwagę, że PFR najpierw podpisuje z przedsiębiorcą umowę subwencji, a następnie weryfikuje, czy spełnia on warunki wsparcia. W dalszej kolejności – przez wydanie decyzji, która pod względem formalnym jest oświadczeniem woli i której nie można kwalifikować jako decyzji lub innej czynności administracyjnej – fundusz uzupełnia dodatkową treścią stosunek zobowiązaniowy łączący PFR i beneficjenta, co przekłada się finalnie na udzielenie subwencji w kwocie wnioskowanej lub niższej albo odmowę udzielenia wsparcia i wygaśnięcie umowy subwencji.
Siódemkowe uchwały NSA
Prawnicy odpowiadający się za ścieżką administracyjną zdają się nie pamiętać o kluczowych uchwałach podjętych w podobnych sprawach przez NSA w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt II GPS 1/06 oraz II GPS 2/06).
Co możemy wyczytać z powyższych uchwał? O kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu udzielania pomocy publicznej można mówić, gdy akt przyznania pomocy jest odrębną czynnością od samego podpisania umowy, tj. zachodzi wyraźne rozróżnienie między niejako technicznym podpisaniem umowy cywilnoprawnej a władczym wydaniem decyzji administracyjnej przyznającej pomoc, które poprzedza jej podpisanie.
W uchwale II GPS 1/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że dla uznania za dostateczną i wystarczającą podstawę do przypisania samorządowi województwa kompetencji do władczego wypowiadania się w sprawie udzielenia pożyczki „nie wystarczy powołanie się na fakt, że organ ten wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi”. Nie należy bowiem do wyjątków posługiwanie się środkami niewładczymi (cywilnoprawnymi) w zakresie wykonywania przez organy administracji zadań publicznych. A zatem nawet ewentualne stwierdzenie, że PFR przy realizacji Tarczy Finansowej wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi nie sprawia, że sprawy te podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.
Dodatkowo w przypadku Tarczy Finansowej PFR dla MSP nie mamy także do czynienia z dwuetapowością w postaci, o jakiej mowa w przytaczanych uchwałach, charakterystyczną dla spraw administracyjnych. Umowa subwencji finansowej zawierana jest z chwilą złożenia podpisu w bankowości elektronicznej przez osobę działającą w imieniu przedsiębiorcy. Następnie PFR weryfikuje, czy przedsiębiorca spełnia warunki uzyskania pomocy, i wydaje jedną z trzech możliwych decyzji. Konstrukcja cywilnoprawna relacji łączącej PFR z przedsiębiorcą zakłada, że PFR na podstawie jednostronnego oświadczenia woli uzupełnia treścią stosunek zobowiązaniowy łączący przedsiębiorcę i fundusz. Uprawnienie to wynika z samej umowy podpisanej przez przedsiębiorcę.
Co stanowi prawo materialne
O charakterze wsparcia udzielanego przez PFR wiele mówią także przepisy prawa materialnego, m.in. ustawa z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1010). Zgodnie z art. 13 tej ustawy PFR udziela finansowania przez:
■ obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych oraz
■ udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń.
Subwencje finansowe w Tarczy Finansowej PFR dla MSP udzielane są na podstawie tego przepisu, przy czym pod względem cywilistycznym odpowiadają instytucji pożyczki z częściowym lub całkowitym umorzeniem.
Ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 743) w art. 27 ust. 1 wskazuje na odrębny mechanizm odzyskiwania pomocy w sytuacji, gdy była ona udzielana na podstawie decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej. W odniesieniu do pomocy udzielanej na podstawie umowy przepis stanowi, że podmiot udzielający pomocy w celu uzyskania jej zwrotu może wystąpić do sądu o rozwiązanie umowy, na podstawie której udzielono pomocy, lub o nakazanie zwrotu udzielonej pomocy. Choć mowa w nim o dochodzeniu zwrotu wsparcia przez podmiot udzielający, jest to jednak wskazanie, jaka droga sądowa według ustawodawcy jest właściwa dla spraw związanych z pomocą udzielaną na podstawie umów cywilnoprawnych.
Jaką drogę wybrać
W mojej ocenie sprawy dotyczące subwencji finansowych udzielanych przez PFR pozostają w kognicji sądów powszechnych, a zdecydowanie się na kwestionowanie wątpliwych odmów wypłaty subwencji (w szczególności odmów „bez podania przyczyny” czy powoływania się przez PFR na nieistniejące zaległości w US czy ZUS) przed sądami administracyjnymi naraża tylko przedsiębiorców na kilkuletnie bezowocne batalie sądowe.
Postępowanie cywilne wiąże się oczywiście z wyższymi kosztami sądowymi, ale nie może być to argument za wyborem niewłaściwej drogi, tym bardziej że przy odpowiedniej strategii i argumentacji istnieje możliwość częściowego lub całkowitego uniknięcia takich opłat.
