- Wygląda na to, że dopiero NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, przesądzi o dopuszczalności kontroli sądu administracyjnego w sprawach związanych z subwencjami - uważa Jacek Sobczak, radca prawny w Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych Sowisło&Topolewski; w latach 2010–2020 radca prawny w Warszawskim Uniwersytecie Medycznym.

Jacek Sobczak, radca prawny w Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych Sowisło&Topolewski; w latach 2010–2020 radca prawny w Warszawskim Uniwersytecie Medycznym. / Materiały prasowe
Zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami część przedsiębiorców, którym odmówiono przyznania subwencji w ramach tarcz finansowych Polskiego Funduszu Rozwoju, zdecydowało się pójść do sądu. Jednym z często wskazywanych przez nich problemów był brak jasności, czy powinni wystąpić z ewentualnym pozwem na drodze cywilnej, czy złożyć skargę do sądu administracyjnego. Skąd wzięły się te wątpliwości?
Na początku warto przypomnieć o zasadach odwoływania się od niekorzystnych decyzji w sprawach subwencji finansowych, które znalazły się w zapisach regulaminowych obu tarcz finansowych. Beneficjentowi przysługiwało prawo do złożenia odwołania jedynie w przypadku podjęcia przez PFR decyzji o wypłacie subwencji finansowej w kwocie niższej niż wnioskowana. Natomiast od decyzji PFR odmawiającej przyznania subwencji finansowej w całości odwołanie nie przysługiwało. I ze względu na to właśnie uregulowanie powstało najwięcej kontrowersji, dotyczących tego, w jaki sposób – i czy w ogóle – można skontrolować prawidłowość postępowania PFR.
Z jakich powodów PFR najczęściej odmawiał przedsiębiorcom subwencji?
Oczywiście powodów było wiele, jak np. błędne ustalenie liczby pracowników, wysokości obrotów, zaległości w urzędach skarbowych lub Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Ale te są przynajmniej na tyle zrozumiałe, że można się do nich odnieść, polemizować. Najbardziej natomiast dotkliwe było nieprzyznanie subwencji bez podania przyczyny z powołaniem się na przepis regulaminu, z którego wynikało, że PFR jest uprawniony do odmowy wypłaty subwencji na rzecz beneficjenta w przypadku, w którym istnieje uzasadnione podejrzenie wystąpienia jakiegokolwiek rodzaju nadużyć.
Jakie działania mógł więc podjąć przedsiębiorca w sytuacji, gdy całkowicie odmówiono mu subwencji?
Mógł jedynie – w ramach tzw. postępowania wyjaśniającego (reklamacyjnego) – zwrócić się do PFR z zapytaniem dotyczącym odmowy udzielenia subwencji finansowej. Ale musiał udokumentować różnice w treści dokonanej przez PFR odmowy a rzeczywistym stanem faktycznym. Z tym że znane są przypadki, w których przedsiębiorcom odmówiono wypłaty dofinansowania z powodu „negatywnej weryfikacji wniosku”, nie podając przy tym, jakie są jego wady. Ostatecznie przedsiębiorcy otrzymywali w ramach postępowania wyjaśniającego odpowiedzi, iż PFR odmawia wypłaty subwencji finansowej z uwagi na istnienie uzasadnionego podejrzenia wystąpienia jakiegokolwiek rodzaju nadużyć. A trzeba podkreślić, że ich przykładów nie podawały regulaminy żadnej z tarcz. Dlatego po otrzymaniu takich wyjaśnień przedsiębiorcy samodzielnie szukali odpowiedzi na pytanie, czy jest dalsza droga prawna do zakwestionowania stanowiska PFR, bowiem sam regulamin nie przewidywał w tego typu przypadkach jakiegokolwiek trybu kontroli sądowej. To zwłaszcza z tego powodu w ostatnim czasie sporo mówiło się o przedsiębiorcach i branżach zdecydowanych na dochodzenie swoich praw na drodze pozwu cywilnego. Od razu też wskazywano na wysokie koszty z tym związane, począwszy od 5 proc. wpisu sądowego od kwoty roszczenia oraz przewlekłość samego postępowania przed sądem powszechnym.
Jaką rolę pełni Polski Funduszu Rozwoju, rozpoznając wnioski o udzielenie subwencji?
Biorąc pod uwagę, że z regulaminu wynikało, że program „Tarcza finansowa” jest programem rządowym, to pojawiła się zasadnicza kwestia: czy Polski Fundusz Rozwoju w zakresie rozpoznawania wniosków o przyznanie subwencji finansowych w ramach tego programu występuje w roli organu administracji publicznej, czy też działa jako podmiot prawa cywilnego? Kwestię tę rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w postanowieniu z 3 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 27/21) stwierdził, że: „(…) działalność PFR w zakresie rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy w ramach omawianego programu rządowego jest działalnością administracji publicznej i jako taka powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych”. W uzasadnieniu podkreślono, że Rada Ministrów w związku ze skutkami COVID-19 mogła powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, na podstawie ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. z 2020 r. poz. 569) oraz że 27 kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę nr 50/2020 w sprawie programu rządowego „Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm”, a Komisja Europejska ten rządowy program zaakceptowała.
Ostatecznie Polski Fundusz Rozwoju przyjął 13 maja 2020 r. regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym, w którym określono podstawowe zasady, na jakich PFR rozpoznaje wnioski o udzielenie finansowania programowego – subwencji finansowej. I w tym zakresie PFR działa w znaczeniu funkcjonalnym jako organ administracji publicznej, wykonując zadanie powierzone z zakresu administracji rządowej.
Czy zatem w sprawie subwencji finansowej przedsiębiorca może złożyć skargę do sądu administracyjnego?
Z wyżej powołanego postanowienia WSA we Wrocławiu wynika, że w sprawie takich skarg właściwym do orzekania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (któremu sprawa ta została przekazana). Do rozpoznania bowiem danej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Skoro przedmiotem postępowania jest stanowisko PFR S.A., która to spółka ma siedzibę w Warszawie, to właściwy do rozpoznania sprawy jest WSA w Warszawie. Podobnie zresztą wypowiedział się WSA w Łodzi (postanowienie z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 259/21). Orzecznictwo nie jest jednak jednolite, bo sam zainteresowany, czyli WSA w Warszawie, orzekając w sprawie ze skargi innego przedsiębiorcy postanowił o jej odrzuceniu, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (postanowienie z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA 2727/20).
Z jakiego powodu?
Dla tego sądu najistotniejsze znaczenie miał fakt zawarcia pomiędzy przedsiębiorcą i PFR umowy subwencji, która rozpoczynała procedurę weryfikacji przez PFR informacji uzyskanych z ZUS i Ministerstwa Finansów przedstawionych przez przedsiębiorcę, w wyniku czego PFR podejmował decyzję o wypłacie subwencji finansowej w wysokości wnioskowanej albo o wypłacie subwencji finansowej w wysokości mniejszej niż wnioskowana, ewentualnie odmawiał wypłaty subwencji finansowej. I w umowie tej przewidziano również prawo odwołania się od decyzji PFR, ale wyłącznie w przypadku podjęcia decyzji przez PFR o dofinansowaniu w kwocie niższej niż wnioskowana. Zatem to odwołanie nie jest odwołaniem w rozumieniu przepisów kodeksu postepowania administracyjnego ani też decyzja PFR nie stanowi decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, że sama procedura rozpoczyna się od zawarcia umowy subwencyjnej, w warunkach swobody umów, to czynności związane z przyznawaniem subwencji mają formę cywilnoprawną i ta okoliczność przesądza o wyłączeniu tej sprawy poza zakres kognicji sądów administracyjnych.
Wygląda zatem na to, że dopiero Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od tego postanowienia, przesądzi o dopuszczalności kontroli sądu administracyjnego w sprawach związanych z subwencjami finansowymi PFR. Mam przynajmniej taką nadzieję.
Załóżmy, że ostatecznie to sąd administracyjny będzie właściwy do rozstrzygania sporów pomiędzy przedsiębiorcami a PFR w sprawach subwencji. Czy w przypadku stwierdzenia uchybień ze strony PFR przedsiębiorca mógłby ubiegać się w przyszłości również o odszkodowanie?
Właśnie cała rzecz sprowadza się do tego, że ten program rządowy jest limitowany do wyczerpania środków na jego realizację. Gdyby w istocie przedsiębiorca uzyskał korzystny dla siebie wyrok sądu administracyjnego, to pamiętajmy, że będzie to wyrok uchylający decyzję PFR, a nie przyznający kwotę subwencji. Ale istotny będzie sam fakt uchylenia, który potwierdzi naruszenie prawa przez PFR, stanowiąc w istocie prejudykat do żądania odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 417 kodeksu cywilnego. Wówczas przedsiębiorca mógłby dochodzić swoich roszczeń w toku postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym.
Kiedy możemy spodziewać się ostatecznego rozstrzygnięcia NSA, przesądzającego kwestię właściwości sądu administracyjnego?
Mam nadzieję, że jak najszybciej.