Tak też powinno być zustawodawstwem. Każdy akt prawny powinien być poddawany okresowej ewaluacji, co może być okazją do nowelizacji wcelu poprawy skuteczności jego stosowania. Dlatego zzadowoleniem przyjęłam dyrektywę Parlamentu Europejskiego iRady (UE) 2019/1 z11 grudnia 2018 r. Postawiła sobie ona za cel nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień, które umożliwią skuteczniejsze egzekwowanie prawa izapewnią należyte funkcjonowanie rynku wspólnego. Bo to może „zapewnić większą sprawiedliwość iotwartość konkurencyjnych rynków wUnii, na których przedsiębiorstwa będą konkurować częściej na podstawie własnych osiągnięć (…)”. Istotne jest także, aby wprzypadkach, gdy krajowe prawo jest stosowane równolegle zunijnymi, „krajowe organy ochrony konkurencji posiadały te same gwarancje niezależności, zasoby oraz uprawnienia (...) niezbędne do zapewnienia, aby nie doszło do odmiennego rozstrzygnięcia”. Aby zapewnić ową skuteczność, wszystkie organy ochrony konkurencji państw członkowskich muszą mieć zagwarantowaną niezależność decyzyjną ifinansową oraz odpowiednie kompetencje. Implementacja dyrektywy to zatem szansa, aby doposażyć poszczególne urzędy wto, czym obecnie nie dysponują.
Polska ustawa oochronie konkurencji ikonsumentów nie wypada źle na tle ustawodawstwa antymonopolowego innych państw członkowskich. Przewiduje już wiele rozwiązań, które inne kraje będą musiały dopiero implementować. Reguluje m.in. pozyskiwanie informacji, kontrole iprzeszukania, możliwość nakładania kar czy program łagodzenia kar (leniency). Zdecydowanie gorzej jest, jeżeli mówimy np. ozagwarantowaniu przedsiębiorcom prawa do obrony, aorganowi niezależności iodpowiednich zasobów ludzkich czy finansowych. Abez tych ostatnich egzekucja prawa konkurencji staje się iluzoryczna.
Czy zatem projektowana nowelizacja, której konsultacje publiczne właśnie się zakończyły, rzeczywiście realizuje cele dyrektywy? Proponuję przyjrzenie się dwóm wybranym obszarom – pozycji przedsiębiorcy wtoku postępowania oraz niezależności organu.
Obowiązki i prawa – zachwianie równowagi
Pierwsze spostrzeżenie – zaproponowany projekt nowelizacji, kierując się chęcią wzmocnienia skuteczności egzekwowania prawa, niestety zapomina oprawach przedsiębiorców. Itak:
■ choć wdyrektywie jednoznacznie wskazano, że organy ochrony konkurencji „nie powinny zmuszać przedsiębiorstwa (...) do przyznania, że popełniło naruszenie, gdyż ciężar dowodu spoczywa na krajowych organach ochrony konkurencji”, brak wprojekcie gwarancji zapewniających przedsiębiorcom wolność od samooskarżenia;
■ wprawdzie projekt zakłada przesłanie przedsiębiorcy szczegółowego uzasadnienia zarzutów (dalej: SUZ), ale ma to mieć miejsce na etapie wszczęcia postępowania. Jest to otyle dziwne, że obecnie tę funkcję spełnia już postanowienie owszczęciu postępowania. Wpraktyce europejskiej SUZ jest wysyłany po zakończeniu postępowania ima stanowić jego podsumowanie wraz zinformacją oplanowanym kierunku rozstrzygnięcia (wtym zamiarze nałożenia kary pieniężnej). Jest oczywiste, że chwila wysłania SUZ na etapie wszczęcia postępowania nie spełni swojego celu, choćby ze względu na fakt, że nie będzie uwzględniała wielu informacji czy dowodów, które UOKiK zgromadził wtrakcie postępowania, co może utrudnić prawo do obrony;
■ jakkolwiek należy pochwalić projektodawców za wprowadzenie zapisów dotyczących ochrony korespondencji pomiędzy przedsiębiorcą aprawnikiem (legal professional privilege – LPP), to jednak zasada LPP ma bardzo ograniczony zakres – tylko wtoku przeszukania (ale już nie kontroli), tylko między przedsiębiorcą aadwokatem/radcą prawnym zewnętrznym, aprawnikiem in-house;
■ dyrektywa, apelując ozapewnienie organom ochrony konkurencji możliwości żądania informacji wdowolnej formie, podkreśla jednak, że: „Skutkiem wykonania tego prawa nie powinno być nałożenie na przedsiębiorstwo lub związek przedsiębiorstw obowiązku, który byłby nieproporcjonalny wobec potrzeb postępowania (…) skutkować nadmiernymi kosztami lub wysiłkami ponoszonymi przez przedsiębiorców”. Chociaż prawo do żądania informacji ma zasadnicze znaczenie dla wykrywania naruszeń, wnioski oudzielenie informacji powinny mieć odpowiedni zakres”. Ma to szczególne znaczenie wdobie powszechnej cyfryzacji (nie mówiąc już opandemii). UOKiK ciągle domaga się, aby każdy składany dokument był poświadczany za zgodność, nawet jeśli są to elektroniczne wydruki, np. przelewów płatności, czy żąda przedkładania dokumentów, do których ma już dostęp na podstawie porozumień zinnymi organami, albo tych, które są dostępne wdomenie publicznej.
Niezależność organu
Jest oczywiste, że powinna być rzeczywista, anie deklaratoryjna! Kiedy jako wiceprezes UOKiK uczestniczyłam wspotkaniach szefów europejskich urzędów ochrony konkurencji, temat niezależności poruszany był za każdym razem – czy to wagendzie spotkania, czy wkuluarach. Każda władza wykonawcza wkażdym kraju publicznie deklaruje niezależność organu konkurencji; niestety wrzeczywistości ma nieodpartą pokusę, aby wpływać wten czy inny sposób na jego rozstrzygnięcia. Jest to kwestia kluczowa ibardzo dobrze się stało, że dyrektywa daje wsparcie wwalce oniezależność.
Zgodnie zdyrektywą: „Krajowe organy (...) powinny dysponować wystarczającymi zasobami, jeżeli chodzi owykwalifikowanych pracowników zdolnych do przeprowadzania fachowych ocen prawnych iekonomicznych, ośrodki finansowe, wiedzę techniczną itechnologiczną oraz wyposażenie, wtym odpowiednie narzędzia informatyczne”; „Należy wzmocnić niezależność krajowych organów (...) poprzez umożliwienie im podejmowania samodzielnych decyzji owykorzystaniu środków budżetowych na cele związane zwykonywaniem swoich obowiązków (...)”. Nie wiem, jak implementacja wtym obszarze przebiega winnych krajach UE. Wprzypadku Polski wydawałoby się, że nakładane na UOKiK dodatkowe kompetencje uzasadniają konieczność kadrowo-finansowego wzmocnienia urzedu. Ajednak stało się inaczej.
Mamy wprawdzie propozycję wprowadzenia kadencyjności, choć itu co do sposobu jej ustanowienia pojawiają się głosy krytyczne. Jednak wprojekcie nowelizacji nie ma słowa obudżecie UOKiK, wszczególności gwarancji dla zadań realizowanych właśnie wobszarze ochrony prawa konkurencji. Aprzecież nikt nie ma chyba wątpliwości, że zarówno ogromny zakres kompetencji, jak iciężar gatunkowy spraw, jakimi zajmuje się UOKiK, uzasadniają zatrudnianie wysokiej klasy specjalistów. Dotyczy to zarówno liczebności kadry, jak iwysokości ich wynagrodzenia. Moje ulubione porównanie – roczny budżet IPN kształtuje się na poziomie ok. 400 mln zł, podczas gdy budżet UOKiK to zaledwie ok. 90 mln zł. Abstrahując od zakresu działalności IPN, to UOKiK zmaga się na co dzień znajwiększymi graczami rynkowymi jak Facebook, Orange czy Gazprom imusi być do tej walki dobrze wyposażony – wludzi isprzęt. Ato kosztuje.
Prace nad ostatecznym kształtem projektu wciąż trwają, awięc jest jeszcze czas na wprowadzenie stosownych zmian. Dobrze byłoby wykorzystać szansę, jaką daje dyrektywa. Ilepiej zrobić to teraz, niż później tłumaczyć się ze złej implementacji.
WażneRoczny budżet IPN kształtuje się na poziomie ok. 400 mln zł, podczas gdy budżet UOKiK to zaledwie ok. 90 mln zł.