Kierujący pojazdem, którym są transportowane odpady, w trakcie przewozu ma obowiązek posiadać potwierdzenie wygenerowane z Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej: BDO), umożliwiające weryfikację informacji zawartych w karcie przekazania odp adów ze stanem rzeczywistym. Tak stanowi art. 69 ust. 1a ustawy o odpadach (dalej: u.o.). W praktyce powstały wątpliwości, czy takie potwierdzenie może być okazane w trakcie kontroli w formie elektronicznej, np. na tablecie lub telefonie. Zasadniczo zezwala na to komunikat zamieszczony na stronach internetowych BDO. W jednej ze spraw kontrolerzy uznali jednak, że to forma nieprawidłowa, a konieczny jest wydruk potwierdzenia. W związku z tym wojewódzki inspektor transportu drogowego nałożył na przedsiębiorcę karę w wysokości 10 500 zł na podstawie art. 92 a ust. 1 o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.). W wyniku odwołania ukaranego główny inspektor transportu drogowego wprawdzie uchylił decyzję organu I instancji, ale równocześnie nałożył karę w wysokości 10 000 zł. Przedsiębiorca złożył skargę i w jej efekcie decyzja o nałożeniu kary została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 10 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 722/20).

Stan faktyczny

W sprawie stan faktyczny był następujący: 17 lutego 2020 r. zatrzymano do kontroli pojazd, którym były przewożone odpady komunalne. W protokole stwierdzono, że kierowca nie posiadał „żądnego” dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów oraz danych zlecającego transport.
Należy tu wyjaśnić, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d. w związku z par. 8 rozporządzenia ministra środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów odpady transportuje się wraz z dokumentem potwierdzającym ich rodzaj oraz dane zlecającego transport. Zgodnie z par. 8 ust. 2 ww. rozporządzenia takim dokumentem jest: karta przekazania odpadów (art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.), faktura sprzedaży odpadów, podstawowa charakterystyka odpadów (art. 67 ust. 2 pkt 1 u.o.), dokument dotyczący transgranicznego przemieszczania odpadów, a także inny dokument potwierdzający rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport, jeśli transportujący odpady nie posiada dokumentów wskazanych powyżej.
Organy obu instancji były zgodne, że kierowca powinien posiadać dokument potwierdzający rodzaj transportowanych odpadów. Natomiast okazanie karty przekazania odpadów na telefonie komórkowym w ich ocenie nie spełniało wymagań uznania jej za dokument. Przedsiębiorca powoływał się na to, że okazanie przez kierowcę dokumentów w telefonie komórkowym było zgodne z instrukcją zawartą na stronie internetowej BDO (podał przy tym adres strony). Mimo to organy uznały, że wygenerowanie potwierdzenia dokumentu z systemu BDO należy do pracodawcy, który takie potwierdzenie powinien przekazać kierowcy.
Warto zadać pytanie o charakter prawny wydruku, którego domagali się inspektorzy. Otóż jest on co najwyżej „kopią” oryginalnego potwierdzenia w formie dokumentu elektronicznego. Nie ma więc powodów, dla których taki wydruk miałby być bardziej wiarygodny niż ten sam dokument w formacie pdf przed jego wydrukowaniem.

Skarga

W skardze na powyższe decyzje przedsiębiorca zarzucił m.in. naruszenie art. 69 ust. 1a w związku z art. 67 ust. 6 u.o. poprzez ich nieuwzględnienie – tj. nieprzyjęcie, że w trakcie transportu odpadów wystarczające jest okazanie potwierdzenia wygenerowanego z BDO. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg kontroli z 17 lutego 2020 r. Zaprzeczono zapisom protokołu, jakoby kierowca nie posiadał żadnego dokumentu, ponieważ przedstawił kontrolującym wygenerowane potwierdzenie wystawienia karty przekazania odpadów w BDO w formie elektronicznej. Dokument został wygenerowany 17 lutego 2020 r. o godzinie 8.34, a więc przed rozpoczęciem kontroli, która miała miejsce o godzinie 9.00. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie negował faktu okazania karty w telefonie komórkowym, lecz nie uznał tej formy za dokument. Skarżący wskazał również na zapis protokołu kontroli: „Kierowca nie posiadał «żądnego» dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów, który spełniałby powyższe wymagania”. Wskazał przy tym, że określenie „żądnego” można odczytać jako „żądanego” lub „żadnego” w zależności od interpretacji organów – a te przecież powinny wyjaśnić nieścisłości.

Stanowisko sądu

WSA w Białymstoku uchylił obydwie decyzje z tego powodu, że treść protokołu kontroli jest niejasna. Uznał, że słowo „żądnego” jest omyłką pisarską, ale zgodził się ze skarżącym, że może znaczyć zarówno „żadnego”, jak i „żądanego”. Nie wiadomo więc, czy kontrolujący żądał od kierowcy dokumentów w formie papierowej (a takich kierowca nie posiadał, co nie jest sporne), czy też kontrolujący nie uznał dokumentu okazanego przez kierowcę w telefonie komórkowym. Kierowca zeznał: „pracodawca nie wyposażył mnie w żadne dokumenty”, co z samego brzmienia sugeruje, że chodziło o dokumenty papierowe („wyposażył”). Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyraził stanowisko, że „okazanie karty przekazania odpadów na telefonie nie spełnia wymagań dotyczących uznania go za dokument”. Z kolei organ II instancji stwierdził, że kierowca nie okazał żadnego dokumentu podczas kontroli (jawi się więc pytanie, w jakim celu organ ten dokonał interpretacji art. 68 ust. 1a i art. 69 ust. 1a u.o., skoro te przepisy dotyczą właśnie okazania w czasie kontroli potwierdzenia wygenerowanego z BDO).
Z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy sąd pominął w zupełności naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ byłoby to przedwczesne (nie rozpatrzył więc zarzutów skargi w kwestii naruszenia przez organy art. 92a ust. 1, 7, 11 u.t.d., art. 69 ust. 1a w zw. z art. 67 ust. 6 u.o. oraz par. 8 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia). Zatem zgodnie z zasadą, że dopiero prawidłowe, niebudzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego sprawy daje podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy kierowca okazał dokument w formie elektronicznej (i jaki), a następnie dokonać odpowiedniej kwalifikacji prawnej.
Posiadanie i okazywanie w trakcie przewozu odpadów
Zgodnie z art. 67 ust. 6 u.o. (obowiązującym od 1 stycznia 2020 r.) dokumenty ewidencji odpadów sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta BDO. Zgodnie zaś z treścią art. 69 ust. 1a u.o. kierujący transportem przewożącym odpady obowiązany jest posiadać w trakcie transportu potwierdzenie wygenerowane z BDO umożliwiające weryfikację informacji zawartych w karcie przekazania odpadów ze stanem rzeczywistym. Z przepisów tych nie wynika, aby potwierdzenie musiało być wydrukowane.
Wskazówki ministerstwa. Na oficjalnej stronie BDO (pod adresem: https://bdo.mos.gov.pl/baza-wiedzy/czy-kierowca-podczas-transportu-bedzie-musial-posiadac-wygenerowane-z-bdo-potwierdzenie-wystawienia-kpo-kpok/) zamieszczono odpowiedź na pytanie: „Czy kierowca podczas transportu będzie musiał posiadać wygenerowane z BDO potwierdzenie wystawienia KPO/KPOK?”. Brzmi ona następująco: „Tak, obowiązek posiadania przez kierującego środkiem transportu wygenerowanego z BDO potwierdzenia wystawienia karty przekazania odpadów (KPO) wynika z art. 69 ust. 1a ustawy o odpadach, wskazującego wprost, że kierujący środkiem transportu, którym są transportowane odpady, jest obowiązany posiadać w trakcie transportu potwierdzenie wygenerowane z BDO, umożliwiające weryfikację informacji zawartych w karcie przekazania odpadów ze stanem rzeczywistym. Natomiast w przypadku karty przekazania odpadów komunalnych (KPOK) obowiązek ten reguluje art. 71a ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym kierujący środkiem transportu, którym transportowane są odpady komunalne do posiadacza odpadów prowadzącego zbieranie odpadów komunalnych lub przetwarzanie odpadów komunalnych, jest obowiązany posiadać w trakcie transportu potwierdzenie wygenerowane z BDO, umożliwiające weryfikację informacji zawartych w karcie przekazania odpadów komunalnych ze stanem rzeczywistym. Zarówno w przypadku jednej, jak i drugiej karty BDO umożliwia posiadanie wygenerowanego potwierdzenia wystawienia KPO lub KPOK na urządzeniu mobilnym w postaci pliku pdf lub papierowego wydruku z systemu”. Na stronie BDO przedsiębiorcy są więc informowani, że wystarczy, by kierowca okazał wygenerowane potwierdzenie na nośniku elektronicznym, np. w tablecie czy telefonie. W taki też sposób zachował się kierowca podczas kontroli w analizowanej sprawie. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Istotnie bowiem w art. 69 ust. 1a u.o. nie wskazano wprost, w jakiej formie ma być okazywane potwierdzenie.
Forma generowania. Należy wskazać, że takie potwierdzenie jest generowane najpierw w formie elektronicznej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne: „dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych”. Do takiego rozumienia dokumentu elektronicznego nawiązuje chociażby art. 14 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Abstrahując w tym miejscu od tego, czy do samej kontroli stosuje się przepis k.p.a., to na mocy tego aktu generalnie w sprawach administracyjnych przewiduje się obecnie możliwość załatwiania spraw w formie zarówno pisemnej, jak i elektronicznej, nie dając przy tym prymatu żadnemu z tych sposobów. Już z tego powodu potwierdzenie wystawienia karty przekazania odpadów można posiadać i przedstawić w formie elektronicznej, np. na tablecie albo telefonie.
Charakter wydruku. Dodatkowo warto zadać pytanie o charakter prawny wydruku, którego domagali się inspektorzy. Treścią wydruku jest „odzwierciedlenie” treści potwierdzenia wygenerowanego w systemie BDO. Wydruk taki jest co najwyżej „kopią” oryginalnego potwierdzenia w formie dokumentu elektronicznego. W tym przypadku chodzi bowiem o dokładne odzwierciedlenie treści dokumentu elektronicznego znajdującego się w systemie teleinformatycznym poprzez wydrukowanie tego dokumentu na urządzeniu wyjściowym komputera, np. na drukarce. Nie widzę więc powodów, dla których taki wydruk miałby być bardziej wiarygodny niż ten sam dokument w formacie PDF przed jego wydrukowaniem. Zdaje się, że za takim rozwiązaniem opowiedział się WSA w Białymstoku. Co prawda, uchylił on zaskarżone decyzje z powodu wadliwości protokołu, ale jednak gdyby nie przychylał się do stanowiska, że wystarczające jest okazanie potwierdzenia w postaci dokumentu elektronicznego na telefonie, nie byłoby potrzeby uchylenia tych decyzji. Na koniec wreszcie należy wskazać, że zgodnie z art. 7a par. 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, to wątpliwości są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zatem skoro istnieją wątpliwości co do tego, w jakiej formie kierujący środkiem transportu ma okazać potwierdzenie wygenerowane z BDO, powinny one być interpretowane na korzyść takiego podmiotu.
Podstawa prawna
• art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 1a, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 6, art. 69 ust. 1a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 797; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2361)
• art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92 a ust. 1, art. 92a ust. 1, 7, 11 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1087)
• par. 8 rozporządzenia ministra środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. poz. 1724)
• art. 3 ust. 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 346; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)
• art. 7a par. 1, art. 14 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 187)