Nowy tryb, pełna elektronizacja i próba większego zrównoważenia interesów stron – to niektóre z nowości nadchodzącej reformy systemu zamówień publicznych.
Zmiany wejdą w życie z Nowym Rokiem, a wprowadzi je uchwalona jeszcze we wrześniu 2019 r. nowa ustawa – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2019 ze zm., dalej: p.z.p.), która zastąpi obowiązującą od 16 lat ustawę o tej samej nazwie. Zmieni się nie tylko systematyka, nazewnictwo, ale instrumenty prawne. Dodano choćby nieznany wcześniej tryb podstawowy, który ma pozwolić na większą elastyczność przy udzielaniu zamówień poniżej tzw. progów unijnych.
– Zamawiający zyska możliwość negocjowania treści złożonych ofert w celu ich ulepszania, np. w zakresie warunków zamówienia w celu podniesienia jego efektywności. Mam tylko nadzieję, że opcja prowadzenia negocjacji w ramach tej procedury nie będzie miała charakteru iluzorycznego, nastawionego jedynie na zaoferowanie przez wykonawcę niższej niż pierwotnie ceny oferty, tylko będzie prowadzić do wyboru oferty najlepiej urzeczywistniającej uzasadnione potrzeby zamawiającego. Dialog z wykonawcami może właśnie te wymagania i potrzeby zamawiającego dookreślić – zwraca uwagę dr Robert Siwik, radca prawny i adiunkt w Instytucie Nauk Prawnych PAN.
W trybie podstawowym, jak w przetargu nieograniczonym, oferty składać będą mogli wszyscy zainteresowani wykonawcy. Potem jednak zamawiający będzie mógł prowadzić negocjacje: albo w ramach ustalonych kryteriów, albo nawet w zakresie treści samej oferty (wówczas na koniec negocjacji zaprosi do składania ofert ostatecznych).
Pierwotnie pewna uproszczona procedura sprowadzająca się głównie do przejrzystości miała być także obowiązkowa poniżej tzw. progu bagatelności. Ostatecznie jednak znowelizowano te przepisy ustawą o zmianie ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi i ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2275). Do progu 130 tys. zł (ustalono go w polskich złotych, a nie – jak to było wcześniej – w euro) ustawy p.z.p. w ogóle się nie stosuje. Zamawiający może oczywiście przygotować wewnętrzne regulacje, w których ustali zasady udzielania zamówień do tej wartości.
Pełna elektronizacja
Sporą nowością, której wejście odwlekano od dwóch lat, będzie pełna elektronizacja zamówień. Dotychczas w internecie prowadzono jedynie postępowania powyżej progów unijnych. Tych poniżej jest prawie pięć razy więcej. Mali przedsiębiorcy, przyzwyczajeni do składania papierowych ofert, muszą więc przestawić się na internet. Od wyboru zamawiającego będzie zależało to, jaką platformę zakupową wybierze – komercyjną czy bezpłatną. Urzędowa platforma e-Zamówienia, choć już można się na niej rejestrować, nie pozwala jeszcze na składanie ofert.
– Prace nad nią przebiegają zgodnie z harmonogramem. Do czasu pełnego wdrożenia modułu składania ofert i wniosków, co nastąpi na przełomie marca i kwietnia 2021 r., elektroniczną komunikację zapewni zmodernizowany miniPortal. To intuicyjne i proste narzędzie już teraz cieszy się dużym powodzeniem wśród uczestników rynku i wierzymy, że nie inaczej będzie również po 1 stycznia 2021 r. – mówi Hubert Nowak, prezes Urzędu Zamówień Publicznych.
– Modernizacja miniPortalu uwzględniła zarówno konieczne do przeprowadzenia zmiany wynikające z wejścia w życie nowego p.z.p., jak również postulaty zgłaszane przez użytkowników. Wprowadzono m.in. oczekiwaną przez nich automatyzację procesu szyfrowania i deszyfrowania ofert oraz wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu – dodaje, zachęcając nowych użytkowników do skorzystania z instrukcji oraz poradników online opublikowanych na stronie www.uzp.gov.pl.
Zmiana podejścia
Większość zmian ma zdaniem ekspertów charakter ewolucyjny.
– Niektóre nowe instytucje powinny jednak zapoczątkować rewolucję w podejściu do zamówień publicznych. Jedną z nich jest zasada efektywności, która nie tylko ugruntowuje najważniejszą kwestię w zamówieniach, jaką jest konieczność zagwarantowania „Best Value for Money”, lecz również zmusza zamawiających do poważnego zastanowienia się nad realizacją celów strategicznych. Ponadto wprowadzenie w przetargach unijnych analizy potrzeb i wymagań zamawiającego, a także raportów z realizacji zamówienia może w końcu spowodować zmianę paradygmatu, porzucenie formalistycznego podejścia do przetargów na rzecz myślenia o zamówieniach w kategoriach zarządzania cyklem zakupów publicznych – ocenia dr hab. Paweł Nowicki, wykładowca na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika w Toruniu i radca prawny w kancelarii Prof. Marek Wierzbowski i Partnerzy.
Wspomniany przez niego raport z wykonania umowy pozwoli ocenić, z jakimi problemami spotkano się podczas jej realizacji i czy można było ich uniknąć na etapie przygotowywania przetargu. To istotne, gdyż zamówień udzielają często zupełnie inne osoby niż te, które ostatecznie nadzorują ich wykonywanie.
– Umożliwi to zachowanie lepszej pamięci instytucjonalnej w ramach danego zamawiającego w kontekście realizacji podobnych zamówień w przyszłości. Równie ważne jest powiązane z elektronizacją zbieranie danych od momentu planowania zamówienia do jego wykonania. Będzie to na pewno źródło wielu wartościowych analiz dla wszystkich uczestników rynku – zauważa Hubert Nowak.
Jednym z założeń nowej ustawy jest większa równowaga między wykonawcą a zamawiającym. Temu ma służyć m.in. zakaz narzucania klauzul abuzywnych w umowach, m.in. nieproporcjonalnie wysokich kar w stosunku do wartości zamówienia czy obowiązkowa waloryzacja dłuższych kontraktów. Strony zyskają też nową możliwość rozstrzygania sporów, które wynikają na etapie realizacji inwestycji – koncyliację czy arbitraż przed Sądem Polubownym przy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei na etapie przetargów rozstrzyganiem skarg na wyroki Krajowej Izby Odwoławczej zajmie się wyspecjalizowany sąd w Warszawie.
– Do niewątpliwych plusów należy także zaliczyć zwiększenie zakresu środków ochrony prawnej, poprzez rozszerzenie podstaw odwoławczych w postępowaniach krajowych oraz zmiany dotyczącej skargi kasacyjnej. Żałuję jednak, że nie udało się w nowej ustawie wzmocnić pozycji KIO, przede wszystkim poprzez zwiększenie niezależności instytucjonalnej izby oraz dookreślenie jej charakteru prawnego – ocenia dr hab. Paweł Nowicki.
Nowe akty wykonawcze
Rozporządzenia ministra rozwoju, pracy i technologii podpisane i czekające na publikację w Dzienniku Ustaw:
• z 18 grudnia 2020 r. w sprawie protokołów postępowania oraz dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego;
• z 18 grudnia 2020 r. w sprawie wzoru planu postępowań o udzielenie zamówień;
• z 21 grudnia 2020 r. w sprawie informacji o złożonych wnioskach o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub ofertach przekazywanej prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych;
• z 22 grudnia 2020 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia przewodniczącego, wiceprzewodniczącego i pozostałych członków Rady Zamówień Publicznych;
• z 23 grudnia 2020 r. w sprawie podmiotowych środków dowodowych oraz innych dokumentów lub oświadczeń, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy;
• z 23 grudnia 2020 r. w sprawie ogłoszeń zamieszczanych w Biuletynie Zamówień Publicznych.
Rozporządzenia prezesa Rady Ministrów czekające na podpis:
• w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania;
• w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą;
• w sprawie sposobu sporządzania i przekazywania informacji oraz wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych oraz środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursie.
ROZMOWA
Nowe regulacje pomogą przedsiębiorcom
Marek Niedużak, podsekretarz stanu w Ministerstwie Rozwoju, Pracy i Technologii
Środowiska samorządowe i opozycja próbowały przekonać posłów, aby odroczyć termin wejścia w życie nowych przepisów o zamówieniach. Pan był temu przeciwny. Dlaczego?
Silne głosy za utrzymaniem zaplanowanego terminu dochodziły przede wszystkim z rynku, zwłaszcza od strony przedsiębiorców. Podczas głosowania w Senacie nowelizację ustawy przyjęto bez jakiejkolwiek poprawki. Część samorządowców, zwłaszcza Związek Powiatów Polskich, optowało za przesunięciem terminu. Ale nie było to jednolite stanowisko. Zgłaszały się do nas bowiem miasta, które wprost mówiły, że są przygotowane do stosowania nowych regulacji i chcą, aby weszły one w życie z Nowym Rokiem. Tym bardziej że ich okres vacatio legis był rekordowo długi, bo wyniósł 14 miesięcy. Wydaje się więc, że było dużo czasu na przygotowanie się do zmian.
Ostatecznie Senat zgłosił poprawkę przy okazji innej ustawy. Przekonując posłów, by ją odrzucili, argumentował pan, że wiele z nowych regulacji będzie korzystnie oddziaływać na rynek.
Nie tyle ostatecznie, co wcześniej, bo Senat próbował dodać tego typu przepis do jednej z ustaw covidowych. Odbyło się to jednak bez należytej dyskusji i zanim jeszcze nowelizacja p.z.p. trafiła do Senatu. Przy okazji rozpatrywania nowelizacji pomysł przesunięcia w czasie wejścia w życie reformy p.z.p. upadł. Przyjęcie tego rozwiązania byłoby natomiast ze szkodą dla rynku, a już zwłaszcza dla przedsiębiorców, którzy przecież najmocniej odczuwają gospodarcze skutki pandemii. Dużym wyzwaniem dla rynku jest płynność finansowa, tu pomóc mogą obowiązkowe płatności w częściach lub zaliczki, jak też zmniejszenie obciążeń związanych z wadium czy zabezpieczeniem umowy. Z kolei wprowadzenie katalogu klauzul abuzywnych pozwoli na większą równowagę stron w umowach. Patrząc trochę bardziej długoterminowo, ale także z punktu widzenia poprawy sytuacji firmy – obowiązek waloryzacji w przypadku wahań cen na rynku czy po raz pierwszy pojawiająca się na taką skalę możliwość polubownego rozwiązania sporów. Tych dobrych zmian jest naprawdę bardzo dużo.
A jest coś, czego się pan obawia w związku z wejściem w życie nowych regulacji?
Nowa regulacja zawsze oznacza wyzwanie dla osób, które będą ją stosować. Tryby muszą się dotrzeć, ludzie muszą się ich nauczyć. Praktyka może być różna i oczywiście zdajemy sobie z tego sprawę. Z jednej jednak strony, o czym już wspomniałem, czasu na przygotowania było naprawdę sporo. Z drugiej zaś ‒ jako Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii wspólnie z Urzędem Zamówień Publicznych deklarujemy pomoc w wyjaśnianiu ewentualnych wątpliwości.
Dosłownie rzutem na taśmę zrezygnowaliście z regulacji dotyczących zamówień bagatelnych, które wcześniej ministerstwo zachwalało jako te mające poprawić przejrzystość w wydatkowaniu publicznych pieniędzy. Skąd ta zmiana decyzji?
To prawda, zarówno ministerstwo, jak i zresztą ja sam, uważaliśmy, że pewna – nawet maksymalnie uproszczona procedura – ma sens, także przy wydatkowaniu tych stosunkowo niewielkich kwot. Zawsze jednak wsłuchujemy się w głosy płynące z rynku. A zamawiający argumentowali, że muszą mieć więcej elastyczności, po to by te najmniejsze zamówienia były sprawnie udzielane, zwłaszcza teraz, w czasie pandemii. Oczywiście nie oznacza to, że będą tu mieli zupełną swobodę. Nawet te małe zamówienia muszą być przecież realizowane w zgodzie z przepisami dotyczącymi finansów publicznych. Z tego powodu, biorąc pod uwagę również inne zmiany wprowadzane ustawą, postanowiliśmy uwzględnić propozycje uczestników rynku.
Rozmawiał Sławomir Wikariak
Etap legislacyjny
Wchodzi w życie 1 stycznia 2021 r.