Rozpoczęły się przymiarki do Wieloletnich Ram Finansowych (WRF) UE po roku 2020. Proces uzgadniania budżetu uważany jest za prowokujący ostre napięcia między krajami członkowskimi. A potrzebna jest ich jednomyślność oraz zgoda Parlamentu Europejskiego. Na ile pomoże rząd PiS, dziś na wojennej ścieżce z Brukselą?
Wyróżnikiem Unii są budżety zwane Wieloletnimi Ramami Finansowymi, a krócej perspektywą finansową. Określają roczne pułapy wydatków na okres 7 l at. Nie jest to duży budżet – stanowi równowartość 2 proc. wydatków publicznych w UE – ale jego wartość polega na tym, że ma charakter inwestycyjny i w większości krajów Europy Środkowo-Wschodniej finansuje ponad 50 proc. publicznych inwestycji.
Proces budżetowy zawsze odbywa się w jakichś szczególnych okolicznościach. Poprzednia perspektywa na lata 2007–2013 musiała uwzględnić całościowe koszty historycznego rozszerzenia Unii o 12 krajów. Byli to beneficjenci netto, co wymuszało zwiększone dopłaty ze strony Zachodniej Europy. Pomimo oporu ze strony Wielkiej Brytanii i kilku innych krajów uzgodniono rosnący budżet, z płatnościami na poziomie 1,06 proc. kumulowanego PKB Unii – korzystny także dla Polski. Aktualna perspektywa na lata 2014–2020 rodziła się w cieniu wielkiego kryzysu i krajowych programów oszczędnościowych. Były one szczególnie dotkliwe dla krajów Południa, które żyły ponad stan i wymagały akcji ratunkowej na warunkach dyktowanych przez zagranicznych sponsorów. Projektowałem ten budżet przy pełnej świadomości, że klimat polityczny wyklucza możliwość ogłoszenia „życzeniowej propozycji”. Skoro wiadomo, że kraje kohezyjne chcą więcej, a Wielka Brytania i Skandynawia mniej, to najistotniejsze dla złożenia realistycznej propozycji było wysondowanie pozycji Berlina i Paryża. W czerwcu 2011 r. zaproponowaliśmy projekt „Więcej Unii za te same pieniądze” – biorąc za podstawę poprzedni budżet waloryzowany jedynie o wskaźnik inflacji. Nasza propozycja miałaby szanse powodzenia, gdyby nie ostre warunki postawione przez premiera Camerona, który szykował się do referendum. Zawdzięczamy mu pierwszy w historii budżet malejący (płatności na poziomie 0,95 proc. PKB) i ogromne opóźnienie – uzgodnienie zapadło dopiero 2 grudnia 201 3 r . Jakim cudem w tym malejącym budżecie UE wzrosła polska koperta dotycząca spójności (o 4, 5 m ld euro) i rolna (1, 6 m ld) to materiał na inną opowieść.
Problemy obecnej perspektywy i wyzwania, jakie stoją przed projektantami następnej, mają wspólny mianownik – brexit. Cameron wywierał wielką presję na nas, by udowodnić Anglikom, że potrafi zaoszczędzić na Europie i uniknąć brexitu. Przegrał. I teraz finanse to jeden z trzech głównych obszarów negocjacyjnych, obok statusu cudzoziemców przebywających na Wyspach oraz handlu. Dziś jedynym pewnikiem jest brytyjska kontrybucja do budżetu rocznego 2018. Europejskie minimum negocjacyjne to potwierdzenie brytyjskich zobowiązań na okres 2014–2020. W sumie rachunek opiewa na ok. 6 0 m ld euro. Optymistyczny scenariusz zakłada uznanie tych zobowiązań przez Londyn, a nawet gotowość wnoszenia dopłat, na wzór Norwegii, by uczestniczyć w różnych unijnych programach. Komisja musi zakładać lukę w budżecie rzędu 10–1 2 m ld euro. Wypełnienie jej przez dodatkowe wpłaty (Niemcy ok. 3 m ld euro rocznie) wydaje się mało realne. Bardziej prawdopodobna jest propozycja 50-proc. dopłat, co ograniczy lukę o połowę.
Brexit to niejedyny składnik współczesnych „szczególnych okoliczności”. Bo pojawiają się nowe potrzeby. Trzeba sfinansować kontrolę migracji, ochronę granic i przeciwdziałanie terroryzmowi. Program rozwoju przemysłów obronnych jako zalążek unii obronnej wymaga dziś 50 0 m ln euro, ale po 2020 r. będą to miliardy. Rośnie też rozczarowanie krajami Europy Środkowo-Wschodniej, głównymi beneficjentami polityki spójności. W latach 2016–201 7 były nie tylko rezolucje europarlamentu, krytyczne wobec Polski i Węgier, ale także poprawki zgłaszane do bieżących budżetów, postulujące zabranie funduszy krajom, które nie chcą uczestniczyć w mechanizmie relokacji uchodźców. Poprawki są prawnie nieskuteczne, ale oddają klimat rosnącej niechęci wobec krajów, które łamią unijne normy. Trzeba liczyć się z tym, że obok istniejącej warunkowości makroekonomicznej w przyszłych budżetach może pojawić się warunkowość prawna.
Komisarz ds. budżetu Oettinger zapowiada opóźnienie projektu WRF. Powinien ujawnić liczby do końca roku 2017. Przy cichej zgodzie Rady i europarlamentu celuje w maj – czerwiec 201 8 r. jako moment prezentacji wizji Komisji Europejskiej. To uruchomi realne negocjacje. Na razie jedyny wgląd w plany Komisji Europejskiej daje tzw. reflection paper z 28 czerwca. To pięć scenariuszy, które streszczę :
● Kontynuacja: takie same priorytety, taki sam wolumen budżetu, ale przy delikatnym przesunięciu środków na rzecz konkurencyjności, bezpieczeństwa, obronności, migracji i polityki zagranicznej, kosztem spójności i rolnictwa .
● Robimy mniej razem: zredukowany budżet finansujący głównie potrzeby wspólnego rynku.
● Niektórzy robią więcej: budżet wspólnotowy finansuje tradycyjne priorytety, a nowe zadania finansowane są na zasadzie współpracy międzyrządowej zainteresowanych krajów, co dotyczy bezpieczeństwa, obronności, migracji i polityki zagranicznej. Odrębny budżet stabilizujący strefę euro.
● Radykalna reforma: finansowanie ograniczone do dziedzin obiecujących wysoką, europejską wartość dodaną. Wskazane są nowe priorytety (bezpieczeństwo etc.) kosztem spójności i rolnictwa. Nowe źródła zasilenia budżetu.
● Robimy razem dużo więcej: znacząco rosnący budżet, który umożliwia szczodre finansowanie nowych i starych priorytetów, zapewnia środki na stabilizowanie strefy euro. Po stronie dochodów zmiana proporcji między wpłatami zależnymi od PKB i nowymi środkami własnymi.
Te scenariusze mają prowokować europejską debatę. Są unikiem osłaniającym rzeczywiste przymiarki do WRF trwających już w Komisji Europejskiej. Nieco więcej dowiemy się, słuchając J.C. Junckera, szefa Komisji, w grudniu. Może to być próba przygotowania opinii publicznej na budżet niosący poważne zmiany. Prawdę poznamy w połowie 201 8 r ., gdy pojawią się liczby. Wtedy będzie można oszacować wartość kopert narodowych. Pojawi się też propozycja zmiany długości ram finansowych. Zaczęły się od 5-latki, ale normą stało się 7 l at, bo im dłuższy okres programowania, tym większa przewidywalność finansowania projektów wieloletnich. Poparcie dla wariantu 5-latki topnieje z uwagi na opóźnienie we wdrożeniu programów 2014–2020. Rozważany jest wariant 5 plus 5 l at z solidną rewizją budżetu w połowie okresu.
Widać też determinację, by wykorzystać europejskie wzmożenie polityczne po zwycięstwie prezydenta Macrona, a następnie spodziewany triumf Merkel – zaprzęgając rewitalizowany francusko-niemiecki motor integracji do szybkiego uzgodnienia budżetu. I to pomimo opóźnienia projektu przez Komisję Europejską! Jest polityczna wola, by załatwić sprawę wymagającą jednomyślności przed wyborami europejskimi roku 2019. Oznacza to zamknięcie całego procesu w ciągu 6–9 miesięcy, do marca 2019 r., równolegle z założonym zamknięciem negocjacji brexitu. To ambitne założenie. Uzgodnienie obecnej perspektywy trwało 2,5 roku, w tym 8 miesięcy zajęły negocjacje między Radą i Parlamentem Europejskim. Studzę optymizm swoich partnerów, rozumiejąc powody pośpiechu.
Co z tego wyniknie? Polskie oczekiwania nie powinny być zawyżone. Trudno liczyć na większe finansowanie najistotniejszych dla nas spójności i rolnictwa. Sygnalizują to cztery z pięciu scenariuszy przedstawionych przez Komisję. Wariant nr 5, najbliższy naszym interesom, został tak napisany, by był pierwszym kandydatem do skreślenia. Najbardziej realny jest malejący budżet, uwzględniający częściowo skutki brexitu.
Wzrost budżetu możliwy jest tylko wtedy, gdy obok finansowania obronności, migracji i bezpieczeństwa budżet wspólnotowy przejmuje funkcje przypisywane dotąd odrębnemu budżetowi strefy euro. Czyli absorbowanie szoków gospodarczych i nagradzanie reform strukturalnych. Tyle że finansowanie nowych priorytetów może odbywać się na zasadzie międzyrządowej, poza budżetem EU. A pozytywne bodźce, motywujące reformatorów może przejąć odrębny instrument finansowy strefy euro – zapowiadany przez prezydenta Macrona jako fragment instytucjonalnego wyodrębnienia unii walutowej.
Niewiadomych jest zatem wiele. Pewnikiem jest konieczność maksymalnego wykorzystania rekordowych funduszy, wywalczonych na lata 2014–2020. Pewnie się nigdy nie powtórzą! Ważne jest także, by głos Polski był słyszalny w rozmowach o przyszłości. Nie mamy z tym problemu w Parlamencie Europejskim. Na ile pomoże rząd PiS, dziś na wojennej ścieżce z Brukselą? To pozostawiam do oceny czytelnikom...
