Sposobem na nielegalną migrację miało być zawracanie ich do krajów pochodzenia. System – po pięciu latach kryzysu – pozostaje niesprawny. Sytuacja z Białorusią jest tego przykładem.
Po 2015 r. Unia zaczęła stawiać na wzmocnienie granic zewnętrznych oraz readmisję dla tych, którzy nie mogli liczyć na status uchodźcy. To, jak w praktyce jest realizowana polityka odsyłania do kraju pochodzenia, zbadał Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO). Wnioski są alarmujące. – Polityka jest nieskuteczna, a to prowadzi do efektu odwrotnego do zamierzonego, zamiast zniechęcać do nielegalnego migrowania, system do tego nakłania – mówi członek ETO Leo Brincat. Tę deportacyjną fikcję wykorzystują siatki przemytnicze.
W ciągu minionej dekady co roku średnio pół miliona osób otrzymywało nakaz opuszczenia UE, ale faktycznie do krajów położonych poza Europą powrócił zaledwie co piąty przybysz, któremu nakazano wyjazd.
Podstawą skutecznej polityki powrotowej są umowy z krajami trzecimi. Co jednak jeśli takie porozumienie staje się przedmiotem politycznej gry niedemokratycznych reżimów? W zeszłym tygodniu realizację umowy zawiesiła Białoruś. – Ten przykład jest znaczący sam w sobie, ale też można go odnieść do wszystkich zagrożeń na granicach zewnętrznych UE. Kiedy brakuje politycznej woli albo co więcej, kraj decyduje się wykorzystać migrację jako broń, kluczowe staje się to, by UE i kraje członkowskie mówiły jednym głosem – podkreśla Leo Brincat. O to jednak bardzo trudno, co pokazują negocjacje z państwami trzecimi. Niektóre nie chciały rozmawiać z Komisją Europejską, bo bardziej opłacało im się dogadywać dwustronnie z poszczególnymi państwami członkowskimi. Takie umowy pozostają tajne i wiele europejskich stolic zaprzecza w ogóle ich istnieniu. Działania w UE pozostają na tyle nieskoordynowane, że trudno nawet powiedzieć, czy wszystkie kraje członkowskie zrezygnują z deportowania Afgańczyków po tym, jak władzę w kraju przejęli talibowie.
Z ochroną granic też nie jest najlepiej. ETO już wcześniej alarmował, że Frontex, unijna agencja z siedzibą w Warszawie, wzięła na siebie w ostatnich latach za dużo zadań – pomimo zwiększenia budżetu i uprawnień ma problem z ich realizacją. Teraz zaangażowanie Frontexu w readmisje mocno jednak chwali
Powrót cudzoziemca do kraju pochodzenia, w prawniczym języku readmisja, stał się jednym ze sposobów radzenia sobie z nielegalną migracją. Prawo do pozostania w UE mają osoby, które potrzebują międzynarodowej ochrony i nie mogą wrócić tam, skąd wyjechały. Natomiast ci, którzy na status uchodźcy nie mogą liczyć, a przekroczyli unijną granicę nielegalnie, powinni Unię opuścić. O tym, jak ważna jest skuteczna polityka powrotowa, UE przekonała się w 2015 r. w czasie kryzysu migracyjnego, kiedy w krajach Wspólnoty wnioski o azyl złożyło 1,2 mln osób. Wówczas Komisja Europejska uruchomiła plan działania w zakresie powrotów. Po pięciu latach – jak pokazuje najnowszy raport – okazuje się, że system powrotów do krajów trzecich nie działa, a Unia Europejska pozostaje nieprzygotowana na ewentualny kolejny kryzys.
Kluczem w polityce migracyjnej stają się umowy z krajami trzecimi. I to z nimi jest największy problem. Formalnie większość państw spoza UE nie sprzeciwia się przyjmowaniu swoich obywateli, wiele z nich jednak utrudnia lub wstrzymuje ten proces. Sposoby są różne. Państwa trzecie często powołują się na brak ważnych dokumentów osób, które czeka deportacja. Czasami wydanie nowego dokumentu trwa tak długo, że przybysz ucieka. Wprowadzane są też ograniczenia co do akceptowanych środków transportu, np. zawracanych obywateli nie można transportować promami czy lotami czarterowymi. Stawia się też wysokie wymogi wizowe funkcjonariuszom mającym eskortować deportowanych, nawet jeśli nie opuszczają oni samolotu czy łodzi. Rozwiązaniem stało się zawieranie umów z krajami trzecimi, w których te w zamian za pewne zachęty godzą się na przyjmowanie z powrotem swoich obywateli. Państwa trzecie, wiedząc, jak ważne dla UE są takie umowy, potrafią jednak czynić z nich element politycznej gry. Białoruś w zeszłym tygodniu zawiesiła stosowanie takiej umowy, ale już wcześniej użyły ich jako narzędzia szantażu Turcja i Maroko.
Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO), działający niczym polski NIK, w swoim raporcie zwrócił jednak uwagę na jeszcze inny aspekt. Krajom trzecim musi się opłacać zawrzeć taką umowę, tymczasem zachęty stosowane przez UE w wielu przypadkach są niewystarczające. Umowy międzynarodowe powinny przynosić korzyści obu stronom, te o powrotach mogą być jednak postrzegane przez kraje trzecie jako korzystne głównie dla Unii. Dla wielu krajów przekazy pieniężne przesyłane przez migrantów stanowią istotny wkład w PKB czy kluczowe źródło obcej waluty. W przypadku Afganistanu pieniądze wysyłane przez diasporę odpowiadają za 22 proc. PKB, a pomoc rozwojowa otrzymywana od międzynarodowych graczy – 4 proc. Pakistańczycy mieszkający poza granicami kraju mają wkład w gospodarkę w wysokości 8 proc., a darczyńcy międzynarodowi – 0,8 proc. Wpływy od migrantów tunezyjskich stanowią 5 proc. PKB, z pomocy rozwojowej – 2,5 proc. W przypadku Maroka dysproporcja jest większa – 5,6 do 0,6 proc.
Problemem jest też to, że Wspólnota działa w sposób nieskoordynowany. ETO zwraca uwagę, że wielu umów nie udało się wynegocjować Brukseli, bo państwa członkowskie podejmują negocjacje z krajami trzecimi na własną rękę. Takim przykładem jest Algieria, gdzie nieskoordynowane działania poszczególnych stolic zablokowały rozmowy na poziomie UE. Ponadto o tym, ile jest takich dwustronnych umów i co one obejmują, niewiele wiadomo, bo są one nieupublicznione. Istotne są też różnice interesów w Europie, jeśli chodzi o migrację. Trudno jest negocjować umowy np. z krajami afrykańskimi, bo na ich zawarciu zależy tylko krajom położonym w ich sąsiedztwie, natomiast inne nie widzą potrzeby.
Problemy z deportacjami zaczynają się już w państwach członkowskich. O tym, jak trudno jest w praktyce realizować politykę powrotową, pokazują przykłady włoski oraz grecki. Oba kraje pozostają pierwszym państwem pobytu dla znaczącej liczby migrantów i to na nich najczęściej spoczywa obowiązek opieki nad nimi. Odsetek osób, które udaje się zawrócić do kraju pochodzenia, pozostaje w obu państwach poniżej unijnej średniej. Powodem są: przewlekłe procedury oceny wniosku o azyl, niewystarczająca liczba miejsc w ośrodkach detencyjnych, trudność we współpracy z krajami, z których pochodzą migranci, a wreszcie „rozpływanie się” migrantów w UE i problemy z ich odnalezieniem.
ETO był także krytyczny wobec działań Frontexu. Ta unijna agencja z siedzibą w Warszawie bierze na siebie za dużo zadań, którym nie jest w stanie sprostać – ocenił trybunał w poprzednim swoim raporcie. Ale w przypadku polityki powrotowej chwali Frontex za zaangażowanie. Podczas gdy w 2015 r. agencja zrealizowała powroty 3,5 tys. osób, w 2020 r. liczba ta wzrosła do 12 tys. ©℗
Kraje trzecie mnożą trudności, by wydłużyć procedury
