Koalicja może uchwalić trudną dla prezydenta ustawę, w której dorzuci się regulacje bardzo korzystne dla obywateli. Andrzej Duda będzie miał większy problem z jej zawetowaniem lub skierowaniem do TK – mówi Marek Chmaj, profesor nauk prawnych, konstytucjonalista, wspólnik zarządzający w kancelarii Chmaj i Wspólnicy.

z Markiem Chmajem rozmawiają Grzegorz Osiecki i Tomasz Żółciak
Marek Chmaj, profesor nauk prawnych, konstytucjonalista, wspólnik zarządzający w kancelarii Chmaj i Wspólnicy / Dziennik Gazeta Prawna / Fot. Wojtek Górski
Spodziewa się pan niespodzianek przy powoływaniu nowego rządu?

PiS niechętnie oddaje władzę i stara się, żeby jego ludzie mogli pozostać na stanowiskach tak długo, jak to możliwe. Mamy w konstytucji trzy kroki: wybór premiera, wybór ministrów, powołanie rządu przez prezydenta. Zakładamy, że rząd Morawieckiego nie uzyska wotum zaufania. Sejm wybierze więc w poniedziałek nowego premiera i ministrów, ale konstytucja zastrzega, że prezydent musi ich powołać i odebrać od nich przysięgę.

Prezydent powiedział, że zrobi to niezwłocznie. Jego minister Marcin Mastalerek podkreślił niedawno, że ewentualne zastrzeżenia czy rekomendacje komisji ds. badania rosyjskich wpływów nie będą miały znaczenia dla powołania nowego rządu.

Tak, ale prezydent wybiera się z wizytą do Szwajcarii.

Ma wrócić 12 grudnia. W dniach 14-15 grudnia odbędzie się szczyt Rady Europejskiej. Załóżmy, że prezydent nie zdąży do tego czasu wrócić, bo jego samolot ma awarię i zostaje uziemiony. Wyobraża pan sobie sytuację, że Donald Tusk nie jedzie na szczyt, bo jeszcze czeka na zaprzysiężenie, a zamiast niego jedzie Andrzej Duda?

Jeżeli prezydent nie może sprawować urzędu, bo psuje się samolot, utknął w górach czy spadł śnieg, to zawiadamia o tym marszałka Sejmu, który przejmuje wówczas jego obowiązki. I to on powołuje ministrów i odbiera od nich przysięgę.

Pan ironizuje. Czy nie lepiej poczekać dzień, dwa, aż samolot zostanie naprawiony albo przyleci inny?

Konstytucja nie przewiduje urlopu wypoczynkowego, okolicznościowego ani chorobowego dla prezydenta.

Ale mówimy o obowiązkach zagranicznych związanych z urzędem.

Prezydent nie prowadzi polityki zagranicznej, prowadzi ją rząd. Uprawnienia głowy państwa, które wprost wskazuje konstytucja, nie wymuszają na nim podróży w tak ważnym dla państwa czasie.

Co znaczy „niezwłoczne zaprzysiężenie”?

Najszybciej jak to tylko możliwe. Prezydent udowodnił już, że potrafi działać niezwykle szybko. Pamiętają panowie grudzień 2015 r., kiedy nocą odbierał ślubowanie od pięciu wybranych przez Sejm sędziów Trybunału Konstytucyjnego, w tym trzech dublerów. Zmiana rządu jest dla państwa trudnym czasem, a rolą prezydenta jest zapewnić ciągłość władzy.

Spodziewa się pan turbulencji po zaprzysiężeniu rządu?

Nie. Rząd od razu przejmuje prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej. Ministrowie wkraczają do ministerstw. Premier podejmuje decyzje personalne, w tym związane ze służbami specjalnymi, z komendantem głównym policji czy Straży Granicznej. Karuzela kadrowa zapewne będzie się kręcić. Premier będzie musiał też zadecydować, co robić z prokuratorem krajowym.

Jaki jest z tym problem?

We wrześniu PiS postanowił zabetonować urząd prokuratora krajowego – zmienił prawo tak, że jego odwołanie jest niemożliwe bez pisemnej zgody prezydenta. Wydawało mu się, że w ten sposób zamrozi roszady kadrowe w prokuraturze do końca kadencji Andrzeja Dudy. Popełnił jednak błąd. Nowy przepis prawa o prokuraturze jest nie tylko niekonstytucyjny, lecz także logicznie sprzeczny. To rząd ma bowiem kompetencje w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, w tym dokonywania zmiany na stanowisku prokuratora krajowego.

Jaki jest problem prawny z warunkiem zgody prezydenta?

Konstytucja mówi, że zgoda prezydenta wymaga kontrasygnaty premiera. Ustawa prowadzi więc do absurdu: premier ma prosić o zgodę prezydenta, a potem on sam tę zgodę musi jeszcze potwierdzić kontrasygnatą. Brak zgody prezydenta może skutkować odmową kontrasygnaty – i koło się zamyka.

Żeby przepis był zgodny z konstytucją, prezydent powinien dostać zgodę premiera na powołanie prokuratora krajowego?

Hipotetycznie tak. Gdy Platforma Obywatelska rozdzieliła funkcje prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości, prezydent wybierał spośród dwóch kandydatów. Nie miałbym z tym problemu, ale to był zupełnie inny mechanizm. A tu mamy połączenie prokuratury z ministrem sprawiedliwości, a do tego jeszcze jej upolitycznienie.

W normalnych okolicznościach taki spór powinien rozstrzygać Trybunał Konstytucyjny?

W przepisie dotyczącym prokuratora krajowego mamy sprzeczność logiczną norm. Nawet gdyby TK wydał w tej sprawie orzeczenie, to i tak nie miałoby ono mocy wstecznej. Premier bez zgody prezydenta odwołałby prokuratora krajowego, a ten co najwyżej mógłby pójść do sądu. A sąd orzekłby pewnie za rok czy dwa, czy odwołanie było legalne.

Tak dla jasności – wybiera się pan do nowego rządu?

Nie. Ani do rządu, ani do Trybunału Konstytucyjnego. Mam wizję swojej roli, ale nie w rządzie.

Jednak kibicuje pan nowej większości?

Nigdy nie współpracowałem z PiS. Nowej większości kibicuję i na bieżąco doradzam.

Pisze pan ekspertyzy dla nowej większości?

Napisałem ekspertyzę dotyczącą prokuratora krajowego, a wcześniej dotyczącą Trybunału Konstytucyjnego. Mam też pewną wizję rozwiązania problemu Rady Mediów Narodowych, ale nie chciałbym się na ten temat wypowiadać, bo to wymaga czasu i decyzji politycznej. Gdybym ją wyjawił, to PiS zaraz starałby się znaleźć mechanizm, który by temu rozwiązaniu przeciwdziałał.

Chciałby pan poszerzyć skład Rady Mediów Narodowych?

Nie, bo to wymaga zmiany ustawy, a więc także zgody prezydenta. Mogę powiedzieć, że istnieje mechanizm, który spowoduje, że dotychczasowa opozycja będzie miała większość w Radzie Mediów Narodowych. Uważam, że jest legalny i nie narusza niczyich praw. Więcej nie mogę powiedzieć.

Ostatnio mieliśmy nominację szefa Komisji Nadzoru Finansowego. Czy pana zdaniem opozycja może ją wzruszyć?

Moim zdaniem dokonano jej w legalnej procedurze. Hipotetycznie premier mógłby po prostu odwołać nowego szefa KNF, ale ja bym odradzał taki krok, bo brakuje podstaw ustawowych. A skoro brakuje podstaw, to premier mógłby się narazić na odpowiedzialność.

W takim razie w jakich przypadkach opozycja może realizować swoje zapowiedzi i próbować usuwać osoby powołane na ważne urzędy przez PiS? Jakie tu będą kryteria?

Po kolei. Krajowa Rada Sądownictwa – tam mamy 15 sędziowskich członków wybranych przez Sejm absolutnie niezgodnie z konstytucją.

Obecny trybunał orzekł, że to było zgodne z konstytucją.

Po pierwsze – orzekał w nieprawidłowym składzie, po drugie – to trybunał Julii Przyłębskiej, po trzecie – jest to niezgodne z konstytucją oraz prawem i orzecznictwem unijnym. Odwołanie uchwałą Sejmu 15 sędziowskich członków KRS jest jak najbardziej pożądane i zasadne. Jednocześnie trzeba myśleć o tym, co dalej. Są trzy projekty ustaw, w tym jeden powstały w Senacie poprzedniej kadencji. Nowa ustawa powinna zagwarantować, że 15 sędziowskich członków KRS wybiorą zgromadzenia sędziowskie bez jakiegokolwiek udziału polityków.

A obywateli? Konstytucja mówi, że przedstawiciele sędziów do KRS są wybierani spośród sędziów. PiS dokonał twórczej interpretacji tego przepisu.

Gdyby ustrojodawca chciał, żeby to posłowie wybierali sędziów do KRS, napisałby to w konstytucji wprost. A zapisał jedynie, iż Sejm wybiera do KRS czterech posłów. Co do obywateli – możemy być otwarci. Pamiętajmy jedno: KRS jest jedynym organem, który według konstytucji stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Dlatego 15 sędziowskich członków musi być wybranych w procedurze, która to zagwarantuje.

Ale jednocześnie chcemy uniknąć sytuacji, w której sędziowscy członkowie KRS będą jedynie reprezentacją korporacji?

Zgoda. Poprzedni model też był krytykowany, dlatego starajmy się znaleźć opcję kompromisową.

A co, jeśli Sejm odwoła za pomocą uchwał sędziów zasiadających w KRS, a prezydent stwierdzi, że zostali wybrani zgodnie z prawem?

Recenzowanie działań Sejmu nie leży tu w zakresie kompetencji prezydenta. Będzie musiał się dostosować do sytuacji.

Co dalej z tzw. neosędziami? Są i takie pomysły, by pozbawić ich stanowisk, a wydane przez nich orzeczenia zweryfikować.

W tej sprawie nie byłbym radykalny. Należy się wykazać powściągliwością. Uważam, że weryfikację sędziów powinna przeprowadzić przyszła, demokratycznie wybrana KRS. Jeżeli uzna, że dana osoba łamała zasady niezależności sądów bądź niezawisłości sędziowskiej, to może wznowić postępowanie dotyczące jej nominacji, cofnąć wniosek skierowany do prezydenta, a następnie umorzyć postępowanie. Status takiego kandydata będzie taki, jakby nigdy nie został powołany na stanowisko sędziowskie. Nie ma odpowiedzialności zbiorowej. KRS musi rozpatrywać każdy przypadek indywidualnie, bo także wśród sędziów wybranych z rekomendacji obecnej rady jest wielu przyzwoitych, dobrze orzekających ludzi. Nie można wylewać dziecka z kąpielą.

To nie wywróci sądów?

Jest to kłopot, z którym musi się zmierzyć już nowa KRS. Co do orzeczeń – w Senacie dyskutowaliśmy długo nad projektem ustawy z przedstawicielami korporacji adwokackiej, radcowskiej i sędziowskiej. Uznaliśmy, że można wznawiać postępowania, ale tylko na wniosek. Jeżeli np. ktoś się rozwiódł, a potem zawarł nowy związek małżeński, to unieważnienie wyroku rozwodowego spowodowałoby trudną sytuację. Które małżeństwo będzie legalne? Może oba? Ustawa musi przewidywać, że sprawy, w których skutki są nieodwracalne, należy pozostawić bez rozpoznania.

Czy nie jest to trochę myślenie życzeniowe? Niezadowolone osoby mogą potem poskarżyć się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, że ich prawa zostały naruszone.

Na pewno projekt nowej ustawy musi uwzględniać wszystkie problemy. To nie obecna większość je spowodowała, lecz PiS przez osiem lat rządów.

Czy prezydent ma tu jakieś pole działania?

Ręce króla nie leczą. Prezydent w ramach swoich kompetencji nie ma mocy uzdrawiającej. Jeżeli KRS stwierdzi, że wniosek o powołanie na urząd sędziowski skierowany do głowy państwa był wadliwy, a w efekcie umorzy postępowanie nominacyjne, to sam akt powołania będzie uważany za niebyły.

Czy tego rodzaju prawne recepty nie tworzą groźnych precedensów, z których w przyszłości może skorzystać kolejna większość?

Widzę to inaczej. KRS została wadliwie obsadzona. Nielegalnie, niezgodnie z konstytucją wybrano 15 sędziowskich członków. Prawidłowo obsadzony konstytucyjny organ w przyszłości powinien więc zweryfikować jej uchwały indywidualnie, a nie zbiorowo.

Po wyborach Koalicja Obywatelska, Trzecia Droga i Lewica zarzekały się, że szybko wniosą do Sejmu projekty uchwał o odwołaniu sędziów dublerów w TK i neosędziów w KRS. A wciąż ich nie ma. Czy to sygnał, że nowa większość zdała sobie sprawę, jak skomplikowana jest to operacja?

To już decyzja polityczna. My rozmawiamy o kwestiach prawnych czy konstytucyjnych. Co do 15 sędziowskich członków KRS nie mamy wątpliwości, że doszło tam do złamania konstytucji i że należy uzdrowić ten organ. Podobnie z Trybunałem Konstytucyjnym.

W TK nowa większość chciałaby zastosować ten sam manewr co PiS w 2015 r., czyli przyjąć uchwałę uznającą wybór trzech sędziów dublerów za niebyły. Różnica jest taka, że teraz chodzi o osoby zaprzysiężone przez prezydenta.

Nie mamy wątpliwości, że w 2015 r. PiS wybrał trzy osoby na obsadzone miejsca. To tak, jakby ktoś miał legalną małżonkę, ale przez bałagan w urzędzie stanu cywilnego poślubił kolejną, nie mając rozwodu z dotychczasową. Nie dość, że ten drugi związek będzie nieważny z mocy prawa, to jeszcze kombinator narazi się na odpowiedzialność karną. Trzy uchwały o powołaniu dublerów z 2015 r. były nieważne z mocy prawa. Teraz Sejm deklaratoryjnie usunie je z obrotu prawnego, żeby nie było chaosu.

Tyle że znów wracamy do problemu ślubowania złożonego przed prezydentem.

A ja powtórzę, że prezydent nie ma mocy uzdrawiającej. To, że odebrał ślubowanie od trzech dublerów, a nie odebrał od trzech legalnie wybranych sędziów, obciąża tylko jego i naraża na odpowiedzialność konstytucyjną.

Co zatem dalej?

Trzej legalnie wybrani sędziowie powinni przystąpić do orzekania. Pytanie, jak liczyć początek ich kadencji: od momentu złożenia ślubowania przed prezydentem czy od 2015 r., gdy ich wybrano? Moim zdaniem należałoby przyjąć, że mamy kontynuację, co dawałoby im jeszcze rok orzekania. Jeżeli prezydent będzie odmawiać zaprzysiężenia, to ci trzej sędziowie mogą stawić się przed Pałacem Prezydenckim, kiedy Andrzej Duda w nim przebywa, i złożyć ślubowanie. Może nie wyglądałoby to poważnie, ale głowa państwa ma obowiązek realizować swoje konstytucyjne i ustawowe obowiązki, a legalnie wybrani sędziowie mają prawo być dopuszczeni do orzekania.

Co z orzeczeniami, które wydali sędziowie dublerzy TK? Mamy ich już ponad 80.

Odnowiony trybunał będzie musiał je przejrzeć razem z nowym prezesem, by usunąć chaos z orzecznictwa. No i mamy jeszcze problem pana Piotrowicza i pani Pawłowicz.

Postaci, delikatnie mówiąc, kontrowersyjne, za to legalnie wybrane.

Osoby te zostały wybrane, gdy miały powyżej 65 lat. Ustawa o TK odsyła w tej sprawie do ustawy o Sądzie Najwyższym. Ta mówi zaś, że sędzia nie może orzekać po 65. roku życia. Musi też być wybrany przed ukończeniem 65 lat. Wyobraźmy sobie, że 18-latek kandyduje do Senatu, mimo że nie ma biernego prawa wyborczego, które wynosi w tym wypadku 30 lat. Nawet jeżeli wygra i złoży przysięgę, to nie będzie legalnym senatorem.

Czyli uważa pan, że Stanisława Piotrowicza i Krystynę Pawłowicz Sejm też powinien usunąć za pomocą uchwał?

To już pozostawiam decyzji Sejmu.

To będzie czas zarządzania państwem uchwałami Sejmu?

Sejm powinien regulować wszystko ustawami, ale obawiam się, że kohabitacja nowego rządu z prezydentem będzie trudna. Głowa państwa ma konstytucyjne mechanizmy, które teraz zostały wzmocnione.

To znaczy?

Nie ma Trybunału Konstytucyjnego, bo Julia Przyłębska została wadliwie wybrana na prezesa. A nawet jeśli przyjmiemy, że została wybrana legalnie, to i tak skończyła się jej kadencja. Nie ma też wiceprezesa trybunału, bo to był jeden z dublerów. Odsyłając ustawę do TK w trybie prewencyjnym, prezydent tak naprawdę korzysta z weta absolutnego: trybunał będzie taką ustawę trzymał i trzymał, a nawet jeśli w końcu zechce się nią zająć, to nie będzie składu. Tak czy inaczej nie wejdzie ona w życie. Prezydent nie musi zatem nawet wetować ustawy. Z tego powodu działalność ustawodawcza Sejmu może być ograniczona, co stanie się dużym kłopotem dla nowej większości. Uchwała może mieć charakter okolicznościowy, personalny, jednostkowy, wewnętrzny, ale nie prawotwórczy. Rządzenie uchwałami byłoby niezgodne z konstytucją.

A rządzenie rozporządzeniami czy zarządzeniami premiera?

Nie da się. To, że PiS wielokrotnie zmieniał ustawy rozporządzeniami, uważam za złą drogę.

To jakie widzi pan wyjście?

Zapewne koalicja wykorzysta pewne elementy polityczne. Można uchwalić trudną dla prezydenta ustawę – taką, w której dorzuci się regulacje bardzo korzystne dla obywateli.

Czyli np. dokleić regulacje o wiatrakach do ustawy mrożącej ceny energii?

Bez wątpienia Sejm może legalnie takie ustawy uchwalać. Prezydent będzie miał większy problem z ich zawetowaniem bądź skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego. To jest już polityka.

Ale prezydent nie jest bezbronny – mógłby taką ustawę zawetować, a jednocześnie wyjść z własnym projektem.

Tak, ale musiałby umotywować, co konkretnie wpłynęło na decyzję o wecie.

To chyba nie będzie dużym problemem dla Andrzeja Dudy i jego prawników?

Taka gierka między nowym rządem i Sejmem a prezydentem może trwać długo – na pewno do końca kadencji Andrzeja Dudy.

Oprócz łączenia rozwiązań potrzebnych z kontrowersyjnymi w jednej ustawie Sejm może też czasem korzystać na tym, że pewne regulacje trzeba wprowadzić szybko. Tak jak ostatnio niedziele wolne od handlu czy przepisy osłonowe dla odbiorców energii obowiązujące od 2024 r.

Prezydent udowodnił, że jeśli chce, to swój projekt też szybko może przygotować. Pamiętają panowie lex Tusk? Prezydent najpierw podpisał ustawę PiS, a parę dni później przesłał swój projekt nowelizacji.

A co z ustawą budżetową? PiS złożył projekt we wrześniu, ale uległ on dyskontynuacji w związku z nową kadencją Sejmu. Teraz nie składa go ponownie, uznając, że to zadanie dla przyszłego rządu.

Z jednej strony uważam, że ustawa budżetowa podlega dyskontynuacji, z drugiej nie mam wątpliwości, że termin czterech miesięcy na jej uchwalenie i podpis prezydenta biegnie od września.

Czy tu nie ma sprzeczności?

Analizowałem ten przepis ze wszystkich możliwych stron. Rekomenduję nowemu rządowi, żeby jak najszybciej wniósł projekt budżetu i przedłożył uchwaloną ustawę na biurko prezydenta przed końcem stycznia. Inna interpretacja pozwoli Andrzejowi Dudzie na snucie wizji skrócenia kadencji Sejmu.

Za rządów PiS budżet na dany rok bywał przyjmowany nawet w marcu – i nikt z tego problemu nic robił. Czy to nie przesądza sprawy?

Prezydent mógł wtedy skrócić kadencję parlamentu. Ale tego nie zrobił, bo mieliśmy współdziałanie prezydenta z większością PiS w Sejmie.

Czy ktoś z nowej koalicji pytał o pana opinię na temat stawiania przed Trybunałem Stanu wysokich urzędników państwowych powołanych za PiS?

Tak, wiele osób pyta. Od dwóch tygodni mogę się na ten temat swobodnie wypowiadać, bo nie jestem już członkiem Trybunału Stanu. Nie zajmuję się jednak sporządzaniem wniosków o postawienie w stan oskarżenia. Mogę potwierdzić, że z momentem przegłosowania przez Sejm wniosku np. w sprawie prezesa NBP na mocy art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale Stanu będzie on zawieszony w pełnieniu obowiązków.

Konstytucjonalista dr hab. Ryszard Piotrowski uważa, że konstytucyjna niezależność prezesa NBP jest ponad tym przepisem.

Tutaj się pięknie różnimy. Uważam, że art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale Stanu dotyczy wszystkich osób podlegających odpowiedzialności konstytucyjnej. Samo postawienie w stan oskarżenia oznacza, że dana osoba nie może już sprawować swoich obowiązków. Nawet prezydent, który na podstawie samej konstytucji byłby w takiej sytuacji zawieszony.

W przypadku Adama Glapińskiego najczęściej padają argumenty, że Trybunał Stanu należy mu się za dwie rzeczy: finansowanie deficytu państwa przez NBP oraz za zaangażowanie polityczne.

Są to bardzo poważne zarzuty. Jeżeli znajdą się we wniosku, to uważam, że Adam Glapiński może się obawiać, iż procedura skończy się dla niego niekorzystnie.

Wykup obligacji przez bank centralny jest dość powszechnie stosowany. Czy nowa koalicja nie podłoży sobie sama nogi, stawiając za to prezesa NBP przed Trybunałem Stanu? Jeżeli zdarzy się kryzys, może sama będzie chciała z takiego instrumentu skorzystać.

Poczekajmy na wniosek. Jak będzie gotowy, to zweryfikujemy, czy zarzuty są wiarygodne, czy nie. ©Ⓟ