Nie wszystkie drogi muszą prowadzić do Warszawy. Jakie zalety ma delokalizacja urzędów centralnych?

Donald Tusk się myli: dekoncentracja urzędów nie wzmacnia bezpośrednio samorządów. Ale to nie znaczy, że nie ma zalet.

Kampanie wyborcze w Polsce przyzwyczaiły nas do tego, że obracają się głównie wokół tematów zastępczych. Zdarzają się czasem wątki potencjalnie całkiem ważne – o ile politycy postanowią podejść do nich poważnie, a nie wykorzystać marketingowo i porzucić. Jeden z nich pojawił się w zeszły weekend w Katowicach. Szef Platformy Obywatelskiej Donald Tusk zapowiedział, że po zwycięstwie wyborczym jego partia przywróci nieistniejące dziś Ministerstwo Przemysłu i zlokalizuje je nie w Warszawie, lecz w przemysłowym centrum Polski, jakim wciąż jest województwo śląskie. Dzięki temu to ostatnie zostanie docenione, a wąski krąg osób decydujących o kluczowych kwestiach gospodarczych się rozszerzy.

Delokalizacja części instytucji centralnych to pomysł nienowy i jego autorką wcale nie jest PO. Kilka lat temu był intensywnie dyskutowany w obozie obecnej władzy. Jak to zwykle z dobrymi pomysłami bywa, nic z tego nie wyszło. Nowe instytucje stworzone przez PiS, takie jak Polski Fundusz Rozwoju czy rzecznik małych i średnich przedsiębiorców, również zostały ulokowane w Warszawie. Idea dekoncentracji instytucji centralnych trafiła do pęczniejącego „archiwum ciekawych pomysłów”, w którym leżała zakurzona do zeszłej soboty.

Prawie jak w Paryżu

„Jeśli w Warszawie nie spadł jeszcze śnieg, to znaczy, że w Polsce nie ma zimy” – pisała kilka lat temu na łamach DGP Mira Suchodolska i jeśli przesadziła, to tylko trochę. Warszawocentryzm trapi nasz kraj od dekad, przejawiając się na wiele sposobów, ale jego głównym skutkiem jest wysysanie przez stolicę zasobów, ludzi oraz uwagi. Problemy społeczności lokalnych goszczą w debacie publicznej rzadko. Gdyby Warszawą nie rządził znienawidzony przez PiS Rafał Trzaskowski, to także tematy dotyczące tego miasta byłyby podejmowane od święta. Ważna jest stołeczność, nie miejskość.

Większość czołowych mediów ma główną siedzibę w stolicy. To tu odbywa się przytłaczająca większość ważnych debat oraz intensywnie omawianych wydarzeń. Oczywiście nic w tym dziwnego. Na podobne skrzywienie optyki cierpią też inne państwa Europy. Chociażby Francja, w której Paryż całkowicie dominuje nad resztą kraju. Tyle że położoną nad Sekwaną aglomerację stołeczną (region Île-de-France) zamieszkuje niemal jedna piąta populacji kraju. W aglomeracji warszawskiej mieszka mniej niż jedna dziesiąta obywateli.

Jak zauważa prof. Przemysław Śleszyński w przygotowanym dla Klubu Jagiellońskiego w 2018 r. raporcie „Polska średnich miast”, nasza sieć osadnicza jest wyjątkowo policentryczna. Pod tym względem zdecydowanie bardziej przypominamy Niemcy niż Francję. Mamy niemal 40 miast powyżej 100 tys. mieszkańców – jak na kraj naszej wielkości to bardzo dużo, nawet jeśli uwzględnić fakt, że 10 z nich leży w obrębie jednej konurbacji, czyli Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii. Co więcej, mamy aż 23 ośrodki w przedziale 100–200 tys. mieszkańców i tylko pięć powyżej 500 tys. Do tych ostatnich należałoby jeszcze doliczyć dwie sformalizowane metropolie – wspomnianą GZM oraz Trójmiasto.

Różnice gospodarcze między stolicą a pozostałymi częściami Polski są jednak tak ogromne, że przyćmiły nawet rozwarstwienie terytorialne we Francji. Według Eurostatu w 2021 r. poziom rozwoju Polski, mierzony jako PKB na głowę mieszkańca według parytetu siły nabywczej, wyniósł 77 proc. średniej UE. Jednak w samym regionie warszawskim PKB per capita sięgnął aż 166 proc. średniej unijnej. W ten sposób region stołeczny stał się jednym z najzamożniejszych miejsc w Europie! Warszawa jest bogatą stolicą biednego kraju – oczywiście biednego jak na wysokie standardy UE.

Ministerstwo to Warszawa

Dla porównania PKB na głowę w regionie Île-de-France wyniósł 176 proc. średniej UE. Aglomeracja paryska jest więc o trzy czwarte bogatsza i we Francji jako całości. Warszawa zaś od Polski – ponad dwukrotnie.

Tak drastyczna przewaga nad regionami, jaka występuje w Polsce i Francji, wcale nie jest normą. Oczywiście stolica zazwyczaj jest zamożniejsza w porównaniu ze średnią krajową, ale nie aż tak bardzo. Dla przykładu Hiszpania osiągnęła w 2021 r. 83 proc. średniego poziomu rozwoju UE, a Comunidad de Madrid – 114 proc. PKB na głowę w Warszawie jest więc o połowę wyższy niż w Madrycie, chociaż Polska wciąż jest biedniejsza od Hiszpanii.

Berlin jest tylko minimalnie bardziej rozwinięty od kraju jako całości, a jeszcze w 2016 r. był nawet nieco biedniejszy (to oczywiście skutek dekad podziału Niemiec i długotrwałego przenoszenia faktycznej stolicy z Bonn). Ale już Praga i Budapeszt także są przeszło dwukrotnie zamożniejsze od całości Czech i Węgier. To jednak państwa, w których jedna piąta populacji mieszka w stolicy.

To wszystko nie oznacza, że poziom życia w Warszawie jest dwukrotnie wyższy niż w całej Polsce. PKB w stolicy jest zawyżany z powodu nagromadzenia tam siedzib największych działających w naszym kraju korporacji. W raporcie prof. Śleszyńskiego czytamy, że jeszcze w 1995 r. w stolicy siedzibę miała co dziewiąta duża firma (powyżej 250 pracowników) zarejestrowana w Polsce, a w 2014 r. już co szósta. Nic dziwnego, że duże przedsiębiorstwa lgną do stolicy. To właśnie tam są zlokalizowane centra decyzyjne. Autorzy opublikowanego w 2019 r. przez nieistniejące już Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii studium „Uwarunkowania delokalizacji centralnych urzędów w Polsce” zwracali uwagę, że spośród 107 urzędów centralnych w Warszawie główną siedzibę miało aż 86 proc. Cztery mniej istotne zlokalizowano w Łodzi (m.in. Biuro ds. Substancji Chemicznych), dwa w Krakowie (w tym Narodowe Centrum Nauki) i po jednym w ośmiu innych miejscowościach (m.in. w Katowicach, Gdańsku i Radomiu).

U części naszych sąsiadów jest inaczej. Największy stopień geograficznej dekoncentracji kluczowych instytucji jest w Niemczech, które są specyficzne zarówno z powodu swojej historii, jak i federalnego ustroju państwa. Za Odrą to nie Berlin jest wiodącą metropolią – tę rolę odgrywają Monachium i Hamburg, a stolicy depczą po piętach chociażby Kolonia i Norymberga. Jednak mniejszą niż u nas koncentrację instytucji znajdziemy także w Czechach, gdzie co czwarty urząd centralny leży poza Pragą. I nie chodzi tylko o główne siedziby biur „ds. czegoś, o czym nikt nie słyszał”, lecz także tych absolutnie kluczowych. Na przykład wszystkie najważniejsze instytucje sądownicze znajdują się w stolicy Moraw, czyli Brnie.

Kandydaci do przeprowadzki

Według raportu MPiT delokalizacja centralnych urzędów przyniosłaby wiele pozytywnych rezultatów społeczno-gospodarczych dla miast docelowych. Przede wszystkim wiązałoby się ze stworzeniem tam niezłych i wymagających kompetencji miejsc pracy. Z doświadczeń brytyjskich wynika, że jedno przeniesione miejsce pracy w urzędzie centralnym tworzy efekt mnożnikowy rzędu 1,25–1,4. Po ludzku znaczy to tyle, że dodatkowo powstaje jeszcze przynajmniej ćwierć miejsca pracy w mieście. „Jest to efektem stałego zwiększonego popytu w obrębie ośrodka” – piszą twórcy raportu. Poza tym na lokalnym rynku pracy rośnie konkurencyjność, a samo miasto może przyciągać więcej aktywnych zawodowo i nieźle wykształconych ludzi, dzięki czemu wzrosłaby też jego pozycja w regionie.

Pozytywne rezultaty odczułaby także stolica. Jej odchudzenie mogłoby doprowadzić do stabilizacji cen nieruchomości i czynszów, które obecnie są głównym utrapieniem mieszkańców – szczególnie tych młodych. W dłuższej perspektywie byłaby to także istotna oszczędność dla urzędów, gdyż ceny poza stolicą są zdecydowanie niższe.

Jednym z głównych argumentów przeciw delokalizacji są ewentualne utrudnienia w komunikacji między urzędami. Po przejściu pandemii i sprawdzeniu w praktyce narzędzi do pracy zdalnej ten argument zdecydowanie stracił jednak na znaczeniu.

Dobre rzeczy dzieją się przez przypadek

Niestety, trudno przypuszczać, by politycy naprawdę poważnie zainteresowali się tym tematem, skoro nawet składający takie obietnice Donald Tusk nie do końca rozumie, o co w tym chodzi. Według szefa PO utworzenie resortu przemysłu na Śląsku „to będzie znak, że samorządność stanie się faktem”. Problem w tym, że dekoncentracja urzędów nie prowadzi bezpośrednio do wzmacniania samorządów. Do tego służy decentralizacja, czyli przenoszenie kompetencji ze szczebla państwa na szczebel wspólnot lokalnych – gmin, powiatów lub ewentualnie województw. Dekoncentracja urzędów nie zmienia podziału kompetencji w kraju, a jedynie (i aż) lokalizację geograficzną instytucji.

Można jednak mieć nadzieję, że po ewentualnym zwycięstwie opozycji Tusk będzie się czuł przymuszony do tego, by tę – nawet nie do końca rozumianą przez siebie – obietnicę spełnić. Inne regiony poczują się wtedy niedocenione i będą się domagać podobnego dowartościowania, co w rezultacie uruchomi śnieżną kulę. No cóż, bardzo często się zdarza, że dobre rzeczy powstają w sposób nie do końca zamierzony. ©℗