Sędziowie powinni orzekać, czy przepis jest w całości niezgodny z konstytucją, czy zgodny. I tyle. Pod żadnym pozorem nie powinni interpretować przepisów. A właśnie taki przywilej sobie zawłaszczyli.
Reklama
Dr Jarosław Szczepański politolog i prawnik, autor projektu „Trójkąt ideologiczny”, pracuje na Uniwersytecie Warszawskim / Dziennik Gazeta Prawna
Zgodziłeś się rozmawiać w tym tygodniu, bo jak stwierdziłeś: państwo będzie jeszcze istnieć. Ciekawa odpowiedź.
Przesadzona. Oczywiście, państwo na pewno będzie istnieć.
Tylko jakie?
No właśnie – w jakim kształcie to państwo będzie istnieć. Kryzys konstytucyjny wywołał wiele paradoksów. Ci, którzy powinni bronić ustawy zasadniczej – zaczęli ją atakować, a ci, którzy powinni ją atakować – zaczęli jej bronić jak świętości.
Kto powinien ją atakować?
Zarówno PiS, jak i PO. Przecież to konstytucja sprzeczna z wartościami obu tych partii – tak naprawdę ona służy jedynie SLD. Poza tym jest przegadana, zaś instytucje są wykastrowane z uprawnień. Wpisany do niej Trybunał Konstytucyjny, gdyby nie zawłaszczył sobie uprawnień, byłby wydmuszką.
Dlaczego?
Trybunał nie ma prawa do wydawania powszechnej wykładni prawa, czyli interpretowania przepisów. W 2009 r. Sąd Najwyższy podjął uchwałę, która mówiła o tym, że orzeczenia interpretacyjne TK są niewiążące.
Co to oznacza?
Już tłumaczę. Kiedy TK ma wątpliwości co do przepisu, zazwyczaj chce wydawać wyrok salomonowy. Na przykład dzieli przepis na pół i twierdzi, że pierwsza jego część jest niezgodna z konstytucją, druga – tak. To pierwsze uprawnienie, jakie sobie uzurpuje trybunał. Drugie jest jeszcze gorsze – są to orzeczenia interpretacyjne, czyli wyjaśnienie, jak dany przepis należy odczytywać, by można było coś z niego wydobyć. Temu właśnie Sąd Najwyższy się przeciwstawia.
Co to zmienia?
Gdyby trybunał nie wydawał orzeczeń interpretacyjnych ani zakresowych, to nie byłoby kryzysu konstytucyjnego. W trakcie sporu sędziowie TK orzekli, że część składu, która została wybrana przez Sejm VII kadencji, jest konstytucyjna, a część – nie. Chodziło o sędziów wybranych w miejsce tych, których kadencja wygasała w grudniu 2015 r. Trybunał podzielił normę na pół. Tymczasem powinno być tak: Sejm VII kadencji uchwala w czerwcu ustawę, ona trafia do trybunału, który stwierdza, że przepis jest niekonstytucyjny w całości. Wtedy Sejm musi wyeliminować cały przepis, a nie tylko jego część. Sytuacja byłaby prosta: w przyszłości nikt więcej nie ważyłby się robić „zamachu” na TK, bo wiedziałby, że takie zapędy zostaną szybko ucięte.
Czyli trybunał powinien działać na zasadzie: albo-albo?
Tak. Albo przepis jest w całości niezgodny z konstytucją, albo zgodny. Zresztą należało już dawno stwierdzić, że sama ustawa o TK jest niekonstytucyjna. Konstytucja daje do ustawy delegację, czyli pozwala dookreślić w ustawie pewne rzeczy. Delegacja zawarta w konstytucji jest taka, że ustawa określa sposób organizacji i tryb postępowania przed trybunałem. Określa wyłącznie te dwie rzeczy. Tymczasem od 1997 r. konsekwentnie pomijano ten fakt i kolejne ustawy doprecyzowały sposób wyboru sędziów, ich ślubowanie, to, kto może być sędzią. Stąd są rozbieżności w interpretacji – czy trybunał musi podlegać ustawie, czy nie musi? To źle zadane pytanie. Prawidłowe powinno brzmieć: w jakim zakresie musi podlegać ustawie.
A jaka jest odpowiedź?
Trybunał musi podlegać, lecz tylko w tym zakresie, w jakim konstytucja upoważnia ustawodawcę do wydania ustawy o trybunale.
Więc mamy zamach na demokrację czy nie?
Tak, ale w sensie, o którym rozmawiamy, to ten zamach trwa od 1997 r. Przez nieprecyzyjną konstytucję, tam gdzie ona powinna być precyzyjna. Zamach na konstytucję zaczął się od momentu wydania pierwszego wyroku TK w nowej rzeczywistości prawnej.
To trochę obrazoburcze.
Dlaczego? TK uznał, że w zakresie, w jakim będzie orzekał co do demokratycznego państwa prawnego, będzie stosował się do wszystkich poprzednich wyroków. Czyli będzie uznawał całą linię orzeczniczą, która była przed 1997 r. Dlaczego? Dlatego, że zostały zastosowane te same słowa, więc ustawodawca miał to samo na myśli. W ten sposób już dokonał interpretacji konstytucji. Sęk w tym, że takie uprawnienia zostały mu odebrane w 1997 r.
Jak wyglądało funkcjonowanie TK w okresie transformacji?
Trybunał był wtedy bardzo potrzebną instytucją, bo on tak naprawdę inicjował zmiany ustrojowe. Wydawał wykładnię powszechnie obowiązującą i poprzez nią dokonywał miękkiej transformacji ustroju, zanim nie było nowej konstytucji. Trybunał wymuszał stosowanie martwych przepisów, które znalazły się w konstytucji PRL. Był instytucją polityczną, nie sądem – czyli instytucją orzeczniczą. Żeby jednak TK nie wchodził z butami w kompetencje władzy ustawodawczej, kiedy wydawał interpretację, Sejm mógł ją większością kwalifikowaną odrzucić.
Czyli było to ciało polityczne służące środowisku solidarnościowemu?
Oczywiście. Ale dokonując oceny, trzeba pamiętać o kontekście historycznym. Gdyby nie było trybunału, który bronił przemian, mielibyśmy pustą deklarację, że państwo jest demokratyczne. Tylko co z tego, jeśli nic by nie wynikało z tego przepisu? Konstytucja ZSRR też była demokratyczna i nowoczesna. Poza tym myślę, że komunistyczny establishment w latach 80. mimo wszystko spodziewał się bardziej miękkiego lądowania. To się nie udało dzięki trybunałowi.
Trybunał chciał zachować te „polityczne” uprawnienia?
Owszem. Tymczasem konstytuanta uznała, że mamy nową rzeczywistość polityczną, nowy ustrój, więc Trybunał Konstytucyjny nie musi być już instytucją polityczną. W nowych czasach miał dbać tylko o to, żeby ten nowy porządek trwał. Trybunał nie miał już dłużej narzucać światopoglądu. Z tym żaden sędzia Trybunału Konstytucyjnego oczywiście się nie zgodzi.
Czyli TK powinien robić tylko to, o czym mówiliśmy na początku: oceniać, czy norma jest dobra, czy niedobra. Odsyłać ją w całości do poprawki albo uznawać, że w całości może funkcjonować.
Dokładnie. Gdyby on pozostał w tych swoich butach, może dla niego przyciasnych, to byłby porządek. Co więcej, nie byłoby potrzeby robienia na niego tak zwanego zamachu. Bo jaki jest sens w robieniu zamachu na instytucję, która nie jest polityczna? Nie wyobrażam sobie, by którakolwiek partia chciała robić zamach na Naczelny Sąd Administracyjny. Bo po co? Co prawda on też może eliminować złe normy i wpływać na administrację centralną, ale politycy robią zamachy na instytucje polityczne. Samo to, że ktoś chce robić zamach na TK, o czymś już świadczy.
Te buty są za ciasne przez ambicje sędziów?
Tak mi się wydaje. Mamy określony system instytucji politycznych w kraju – możemy się z nim zgadzać, możemy się z nim nie zgadzać – lecz musimy przestrzegać reguł. A prezesi TK nie zawsze się do nich stosowali. Nie chcę umniejszać roli Trybunału Konstytucyjnego, bo to bardzo ważna instytucja, ale mamy inne równie ważne, np. rzecznika praw obywatelskich. A nie wyobrażam sobie, by nagle RPO zaczął domagać się przywileju wydawania powszechnie obowiązującej wykładni prawa. Jak nam się obowiązujący system polityczny nie podoba, to spróbujmy założyć partię i zmieńmy go. Nie można wykorzystywać sytuacji, że się jest poza kontrolą innych organów państwa i zawłaszczać sobie kompetencji – a tak właśnie robi TK.
Czy ten sporny wyrok powinien zostać opublikowany, czy nie?
Rację ma TK, który mówi, że nie można kwestionować wyroku. W Polsce nie ma nawet instytucji, która mogłaby powiedzieć, że to nie jest wyrok. Nawet gdyby obradowano w składzie zupełnie niezgodnym z konstytucją, to nie ma instytucji, która mogłaby to skontrolować. Prezes Rady Ministrów powinien otrzymywać od prezesa TK wyrok i publikować go. Ale z drugiej strony, kiedy zachodzi wątpliwość, czy wyrok jest wyrokiem, może tego – równie dobrze – nie robić. Bo nie ma instytucji, która mogłaby zmusić premiera do tego, żeby opublikował taki dokument.
To kto w tym sporze ma rację?
Mam odpowiedzieć jako prawnik czy jako politolog?
Najpierw prawnik.
Prawnik odpowie, że dobrze by było, gdyby wyrok został opublikowany. Prezes TK prof. Andrzej Rzepliński tak naprawdę metodą faktów dokonanych zamknął sprawę – wyznaczył miejsca pracy i pensję trzem sędziom wybranym przez Sejm VIII kadencji, co do których powziął wątpliwości. I nie ma znaczenia, że nie wyznacza ich do składów orzekających. Ale w grudniu zbierze się zgromadzenie ogólne sędziów TK i będzie to 15 osób. Ci sędziowie będą brać udział w wyborze osoby, która zostanie przedstawiona prezydentowi jako kandydat na prezesa TK. Prezes Rzepliński powinien zebrać sędziów, dopuszczając do składu orzekającego jeszcze jednego z puli wskazanych przez PiS, i wydać ten sam wyrok jeszcze raz. A premier powinien go opublikować, żeby zachować zwyczaj konstytucyjny.
A co mówi politolog?
Absolutnie nie można wyroku opublikować. To jest jedyna karta przetargowa, jaką PiS ma w tym sporze. Żądanie Ryszarda Petru, żeby opublikować ten wyrok, jest absurdalne. Lider Nowoczesnej powiedział, że siądzie do rozmów, jak wyrok zostanie opublikowany. Tyle że po publikacji nie będzie już o czym rozmawiać. Co najwyżej będzie można zacząć negocjować nową ustawę o TK, ale to niczego nie zmieni, bo „pisowscy” sędziowie nie zostaną dopuszczeni do składów orzekających.
PiS, nie publikując wyroku, i tak wygrywa?
Właśnie, więc żądanie tak ogromnego ustępstwa ze strony tej partii jest bardzo kiepskim posunięciem w negocjacjach. Wyobraźmy sobie sytuację, w której w tym bałaganie wszyscy zostają do grudnia, do wyboru nowego prezesa TK. Będą tam obecni sędziowie, będzie sędzia wybrany na miejsce prof. Rzeplińskiego. Prawdopodobne, że na prezesa zostanie wskazany kandydat popierany przez PiS. Tymczasem Petru żąda, by PiS skapitulował już na samym początku, on nie dostrzega tego, że wytrzymując naciski ze strony instytucji europejskich i opozycji, PiS wygra. Może straci trochę prestiżowo, lecz nie oszukujmy się – dla Unii Europejskiej Polska nie jest dziś najważniejsza. Nadal nie wiadomo, co z Wielką Brytanią, jak rozwiązać kryzys migracyjny. Im większy bałagan w UE, tym PiS łatwiej będzie czekać. Ja na miejscu opozycji bym po prostu spasował.
I pozwolił na to, by Jarosławowi Kaczyńskiemu udał się zamach na TK?
Lepiej mieć Trybunał Konstytucyjny bez własnych sędziów, ale taki, którego wyroki są publikowane, niż nie mieć Trybunału Konstytucyjnego. Iść na wojnę totalną i nie mieć instytucji, która będzie kontrolowała ustawy uchwalane przez większość parlamentarną, nie jest dobrą strategią dla utrzymania dobrej jakości demokracji. Opozycja przy tak twardym stanowisku negocjacyjnym eliminuje kontrolę Trybunału Konstytucyjnego nad rządem. Dodajmy: jedyną instytucję, która pozostała jako gwarant naszego liberalnego państwa prawnego.
Jak to nam wróży na przyszłość?
Ja cały czas liczę, że sytuacja będzie rozwiązana tak, że zostanie dokonana zmiana konstytucji. Tylko nie za pomocą kolejnej poprawki, lecz jednej kompleksowej zmiany.
Czas na nową komisję konstytucyjną?
Nie, bo na razie spieramy się nie o kształt państwa, lecz tylko o jedną instytucję, która upolityczniła się swoimi własnymi działaniami. Wystarczyłoby zawrzeć w nowelizacji wszystkie przepisy co do tego, jak ma być wybierany trybunał, kiedy, kto może być sędzią. Może warto rozważyć zmianę nazwę osoby zasiadającej w TK z sędziego na członka, może warto zmienić tryb postępowania przed nim. Dzisiaj Trybunał Konstytucyjny prowadzi postępowanie w trybie procesowym – wzywa posłów i przesłuchuje jako świadków. Wygląda to, jak gdyby posłowie byli na egzaminie z prawa konstytucyjnego. Konstytucjonalista, prof. Chmaj powiedział niedawno na jednym z seminariów, że nawet sami sędziowie trybunału uważają, że tryb procesowy jest niepotrzebny. Szkopuł jest jeden – gdyby to nie odbywało się w tej formie, nikt by nie oglądał obrad TK. Tylko po co nam to całe teatrum? To prztyczki w nos. Nie jest to dobry sposób budowania demokratycznego państwa.
Trybunał to niejedyna część konstytucji do poprawki. Mamy spory między naczelnymi organami państwa. Czy warto się skupiać tylko na tej jednej sprawie? Może lepiej zmienić konstytucję raz a porządnie?
Jeżeli chodzi o trybunał, zmiana polegałaby na tym, że to, co jest dotychczas w ustawie o TK, zostałoby przeniesione do konstytucji. Bo jeżeli trybunał ma podlegać ustawie zasadniczej, to wszystkie dotyczące go normy właśnie tam powinny się znajdować. I powinno się dopisać to, co orzekł Sąd Najwyższy – że nie ma w Polsce instytucji, która wydaje powszechnie obowiązującą wykładnię prawa.
Zmiana nie byłaby łatwa politycznie. Na pewno znów pojawiłaby się gra interesów.
Jeżeli to miałby być kompromis i sposób na wyjście z impasu, to można złamać dyscyplinę na potrzeby teatrum. Partie nie muszą głosować jednogłośnie – można się dogadać, że wskazani posłowie z tylnych ław zagłosują za zmianą konstytucji. To mógłby być właśnie ten kompromis między stroną rządową a opozycją: my wam pozwolimy na zmianę w konstytucji, ale to jest dla nas niewygodne, więc nasi liderzy będą was krytykować, a tylne ławy zagłosują za zmianą. To jest do zrobienia, zwłaszcza że PiS i Kukiz mają sporo głosów, więc niewielu trzeba by namówić. Po zmianie konstytucji kłótnia o publikację wyroku byłaby bezprzedmiotowa. Nowelizacja czyści całą sytuację i co najważniejsze – pozwala opozycji skutecznie kontrolować rząd. Oczywiście otwarte pozostaje pytanie, czy opozycji na tym zależy, czy w ten sposób nie gra sobie na lepszy wynik.
To dobra strategia?
Trudno mówić o korzyściach dla partii. Warto jednak mieć na uwadze, że wybory będą za parę lat – nie sądzę, żeby PiS zrobił taki błąd jak w ostatniej kadencji. Rozwiązując parlament, Kaczyński zagrał wtedy bardzo wysoko i przegrał. Myślę, że wiele go nauczyła ta sytuacja. Co oznacza, że do wyborów mamy trzy lata.
Co jeszcze należałoby doprecyzować w konstytucji?
Trzeba ją odchudzić. Bo jest przegadana, nieprecyzyjna, chimeryczna. Pisano ją dosyć długo, w międzyczasie zmieniała się sytuacja polityczna.
Powiedzmy wprost: pisano ją przeciwko Lechowi Wałęsie.
Otóż to. A konstytucja pisana pod personalia nie jest dobrą konstytucją. Z tym że gdyby zmiana miała być uczciwie zrobiona, powinniśmy poczekać do następnych wyborów i przed nimi ogłosić, że kolejny Sejm wybieramy po to, by m.in. zmienił ustawę zasadniczą. Ostatnie pół roku obecnej kadencji Sejmu można by poświęcić nie tylko na kampanię parlamentarną, lecz też na dyskusję o tym, jak zmienić konstytucję. Niech politycy przedstawiają projekty, a wyborcy mają możliwość decydowania, w którą stronę będziemy szli. Nie można się zatrzymać, jak dziś, w połowie drogi między systemem kanclerskim a prezydenckim. Być może wyborcy będą w stanie wskazać, co ich bardziej interesuje.
Dlaczego nie zrobić korekt już dzisiaj? Zebranie potrzebnej większości w Sejmie jest możliwe.
Obecny Sejm ma taki sam mandat jak każdy inny do tego, żeby zmienić konstytucję – to z punktu widzenia prawnika. Z punktu widzenia politologa natomiast niedobrze jest, jeśli będziemy zmieniali konstytucję, robiąc to z zaskoczenia. Niby są to przedstawiciele narodu wybrani w wyborach powszechnych, ale jeśli demokracja to coś więcej niż tylko wybór przedstawicieli, jeśli traktujemy ją jako szanowanie zwyczajów, politykę informacyjną, to trzeba poinformować elektorat o tym, w jakim zakresie i dlaczego chcemy zmienić konstytucję.